中國因應四川瀘定地震之觀察
2022.09.23
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壹、新聞重點
根據2022年9月13日《新華報業網》報導，9月5日12點52分四川省甘孜州瀘定縣發生6.8級地震，震源深度為16公里，截至9月11日17時，已造成93人死亡，且仍有25人失蹤。[1] 事件發生後，不僅中國國務院抗震救災指揮部辦公室以及應急管理部立即啟動「國家地震應急響應」，同時國家減災委員會、應急管理部也啟動「救災應急響應」。洪水、地震等天災屬非傳統安全領域，因此，本文將對中國因應四川瀘定地震的相關作法及其意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、中國採取「分級負責、屬地管理為主」的應急管理體制
地震發生後，站在救災第一線的地方政府立即啟動「應急響應機制」。此次瀘定地震符合2021年12月四川省所發布之《四川省地震應急預案（試行）》，也就是人口密集地區發生6.0至6.9級地震，或其他地區發生6.5至7.4級地震。[2] 故四川省地震局立即啟動「二級地震應急響應」，成立應急指揮部並召開緊急會議，並就相關緊急應變以及救災工作做出安排。之後，隨著死亡人數超過30人，四川省抗震救災指揮部將「二級應急響應」提升為「一級應急響應」。
在中央部會，不僅國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部立即啟動「國家地震應急三級響應」，國家減災委員會、應急管理部啟動國家四級救災應急響應。[3] 之後，鑒於災情嚴重，上述專責部門再次分別將「國家地震應急響應級別」以及「國家救災應急響應級別」提升一級至二、三級。[4]
其中，根據中國《國家地震應急預案》，因應重大地震災害啟動「二級響應」，係由災區所在省級抗震救災指揮部領導救災工作，國務院抗震救災指揮部則根據情況組織協調有關部門進行國家地震應急工作。因此，地震發生後，國務院抗震救災指揮部副指揮長、應急管理部部長王祥喜即率領相關部門組成之國務院抗震救災指揮部工作組前往災區指導支援四川抗震救災工作。 [5]
二、解放軍及武警透過災害援助遂行「非戰爭軍事行為」
地震發生後，解放軍和武警即前往災區進行救援任務，例如武警四川總隊甘孜支隊完成集結，30多名官兵攜帶鐵鍬、藥品前往災區。攜有醫療搶救藥品、生命探測儀、破拆工具等裝備之西部戰區陸軍第77集團軍官兵亦前往災區，係為現場最專業的救援力量之一。截至9月6日17時，已動員2,700多名解放軍和武警官兵前往災區救災。 [6]
其中，解放軍與武警之所以成為災害援助主力，因為搶險救災屬於「非戰爭軍事行為」，係為提高軍隊作戰能力的重要途徑，同時也可以發揮以下幾項功能：（一）快速反應、控制局勢、減少損失以及恢復穩定；（2）增加打贏戰爭的能力，因為遂行「非戰爭軍事行為」是對部隊的考驗與鍛鍊，在籌劃、決策、組織、實施、指揮以及保障等方面皆可獲得鍛鍊與提高，進而有助於提升部隊的作戰能力。 [7]
同時，因為下列相關法規規定，解放軍及武警成為災害救援的主力，[8] 例如（一）《中華人民共和國防洪法》明確規定解放軍、武警和民兵應當執行國家賦予的抗洪搶險任務；（二）《軍隊參加搶險救災條例》則明確規範軍隊擔負搶險救災的主要任務；（三）《國家防汛抗旱應急預案》則規定任何單位和個人都有依法參加防汛抗洪的義務，其中解放軍與武警係為抗洪搶險的重要力量。 [9]
參、趨勢研判
一、中國將持續強化自身風險監測和綜合減災能力
為能降低地震所帶來的損失與人員傷亡，甚至是避免影響社會穩定，習近平立即於地震發生後指示：「要把搶救生命作為首要任務，全力救援受災群眾，最大限度減少人員傷亡」。同時，李克強亦作出批示：「全力搶險救援和救治傷員」、「妥善安置受災群眾」。加上，中國共產黨「第二十次全國代表大會」即將於10月16日召開，在「維穩至上」此一政策下，中國將極力避免任何事件影響社會穩定，致力於營造良好的安全環境。為此，除了於災害發生後大力宣傳重視救災及其相關成果外，中國將持續強化自身風險監測和綜合減災能力，真正有助於降低災害發生及其所帶來的損害。2022年9月7日，應急管理部召開全國風險監測和綜合減災工作會議，除了強調「要加強災害綜合監測預警體系建設，……，推動『十四五』國家綜合防災減災規劃主要任務和重大工程落實落地」之外，會議更特別強調「強化災害監測預警和會商研判，嚴格落實防災減災各項責任措施，為黨的『二十大』勝利召開營造良好安全環境」。[10]
二、中國將持續借助科技設備進行救災
地震發生後，中國透過科技設備進行救災。在接到應急管理部之任務指令後，中航無人機系統股份有限公司立即啟動「應急救災響應機制」，翼龍-2H應急救災型無人機起飛前往災害現場執行相關救援任務，透過搭建空中應急通訊網絡以利於即時將災情畫面回傳至指揮中心。[11] 同時，四川省通信管理局和應急管理廳立即啟動「應急通信保障二級響應」，緊急調度四川騰盾科創股份有限公司生產之雙尾蠍無人機前往災區，執行應急通訊保障任務，為災民提供通訊網絡服務。 [12]
此外，中國國家航天局對地觀測與數據中心亦啟動「民商衛星應急響應機制」，透過衛星協助災害援助，透過「高分3號6星」、「高分1號D星」以及「高景1號」等10餘顆衛星進行災區緊急成像。[13] 例如「高分3號」衛星所獲取之「合成孔徑雷達」影像（SAR影像）可供相關單位分析獲得災區的受損情況。[14] 可預見，隨著科技設備技術的持續精進，科技設備將在風險監控與救災中扮演愈來愈吃重的角色，中國除了持續精進自身科技技術外，亦持續與相關單位合作以充分借助科技設備進行救災，例如應急管理部國家自然災害防治研究院即與千尋位置網路有限公司簽署戰略合作協定，「北斗衛星」導航系統將在自然災害災害防治與應變救援扮演重要角色。 [15]
[1]〈四川地震災區轉入恢復重建階段〉，《新華報業網》，2022年9月13日，https://reurl.cc/le2D0q。
[2]〈四川省人民政府辦公廳關於印發《四川省地震應急預案（試行）》的通知〉，《四川省人民政府》，2022年12月23日，https://reurl.cc/8pO95R。
[3]〈國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部啟動國家地震應急三級回應 派出工作組赴四川瀘定地震現場〉，《四川省人民政府》，2022年9月5日，https://reurl.cc/eOZkvj。
[4]〈國家地震應急回應級別提升至二級 國務院抗震救災指揮部工作組緊急赴四川〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年9月6日，https://reurl.cc/rRnYME。
[5]同前註。
[6]〈2700餘子弟兵全力投入抗震救災〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年9月7日，https://reurl.cc/1mp8jG。
[7]肖天亮主編，《戰略學》（北京市：國防大學出版社，2020年），頁289-290。
[8]〈軍隊、武警……為什麼是他們戰鬥在抗洪搶險第一線？〉，《央視網》，2020年12月14日，http://news.cctv.com/special/ask/2016/117/index.shtml。
[9]〈國務院辦公廳關於印發國家防汛抗旱應急預案的通知〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2022年7月6日，https://reurl.cc/gMEN7X。
[10]〈應急管理部召開全國風險監測和綜合減災工作會議〉，《中華人民共和國應急管理部》，2022年9月7日，https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/202209/t20220907_421983.shtml。
[11]〈「翼龍」無人機緊急起飛赴四川地震災區 搭建通信網路〉，《鳳凰網》，2022年9月6日，https://i.ifeng.com/c/8J4VamkYRIR。
[12]〈衛星＋無人機馳援 空拍四川地震災區影像救災〉，《聯合新聞網》，2022年9月7日，https://reurl.cc/1mpkoW。
[13] 同前註。
[14]〈四川地震 中國航天局急調10餘顆衛星馳援災區〉，《中央社》，2022年9月6日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202209060226.aspx。
[15]〈國家災研院與千尋位置簽署戰略合作協定〉，《國家自然災害防治研究院》，2021年7月16日，https://reurl.cc/NroQ0q。