評析拜登總統第77屆聯合國大會演說
2022.10.07
瀏覽數
1540
壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）2022年9月21日在聯合國代表大會（United Nations General Assembly, UNGA）發表演說，這是他上任後第二次的聯大演講。相較於2021年演說以「新冠」（COVID-19）疫情為主軸，不令人意外地，拜登此次則以俄烏戰爭為焦點，嚴詞批評這是俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）「一個人選擇發動的無謂戰爭」，也是導致當今全球動蕩不安的主要因素。他接著在「氣候變遷」、「糧食安全」、「新冠疫情」、「經貿投資」、「債務挑戰」、「區域安全」與「人權危機」等國際重大議題，就美國立場進行評論說明。[1] 值得注意的是，拜登在聯合國表態要「尋求維護台海的和平與穩定」，這也讓他成為自1971年以來，首次在聯大演說提及台海安全的美國總統。[2]
貳、安全意涵
一、高舉《聯合國憲章》反對侵略戰爭
拜登此次聯大演說高舉《聯合國憲章》（United Nations Charter）大旗，展現反對使用脅迫或武力侵害他國領土與主權的基本立場。針對俄羅斯發動侵略烏克蘭戰爭，拜登以前所未有的嚴厲口吻譴責普欽，「無恥地（shamelessly）違反《聯合國憲章》的核心原則——其最重要的莫過於明確禁止國家以武力侵佔鄰國領土」，還「公開對歐洲進行核威脅，肆無忌憚地漠視核不擴散機制」。拜登指出，俄羅斯所組織進行的「假公投」，企圖併吞烏克蘭東部部分領土，此一行徑也「嚴重地違反《聯合國憲章》」。明顯地，《聯合國憲章》已成拜登指控俄羅斯發動侵略戰爭的最主要依據。
拜登聯大演說時強調，「我反對使用暴力和戰爭來征服國家，或透過流血擴大疆界。」這也呼應《聯合國憲章》第二條第四款規定，「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」[3] 拜登批評俄羅斯身為聯合國安理會常任理事國，竟公然發動侵略戰爭，危害烏克蘭作為一個國家與民族的存在。因此他呼籲，聯合國成員間儘管存在分歧與競爭關係，但《聯合國憲章》既然是大家所承諾的行為規範與共同立場，聯合國會員國就應團結一致，遵守並捍衛《聯合國憲章》的反對侵略價值觀。明顯地，拜登想表達的重點是，國際社會絕對不能縱容公然違反《聯合國憲章》的侵略行為，應對侵略者實施嚴厲而有效的反制與懲罰行動，也藉此間接警告了中國在台海日益升高的軍事挑釁冒險。
二、以理念願景正當化對中國競爭
拜登在2021年第一次聯大演說時，隻字未提中國，但此次演說則直接承認美國與中國存在競爭關係，這顯示美中關係正持續惡化。美中競爭反映當今地緣政治變遷的新趨勢，對此拜登表示美國作為國際社會「明理的領導者」（a reasonable leader），「我們不尋求衝突，我們不尋求冷戰。我們不要求任何國家在美國或任何其他夥伴間做選擇。」不過美國將「毫不掩飾」（unabashed）倡議「自由、開放、安全和繁榮的世界願景」，並提供國際社會「以不助長依賴性為目的，而是旨在減輕負擔並幫助各國自給自足的投資；以及不製造政治義務的夥伴關係，因為其他國家的成功，將有助於自己國家成功機會的增加。」美中競爭持續升高態勢下，拜登否定以「衝突」和「冷戰」來定位美中關係，再次展現其建構以「外交為核心」的對中國競爭戰略。而拜登不要求其他國家在美中競爭間「選邊」，則是認為在互利基礎上，美國能提供讓國際社會信服的理念與願景，以正當化其與中國的競爭關係，並自信可取得優勢的地位。
事實上，拜登上任之初在《美國的世界地位》（America’s Place in the World）重要講話中，就將當今全球政治定義為「民主與專制之間的生存抉擇」，並據此將中國定位為美國「最大競爭對手」，華府也將「直接迎戰」中國對「我們繁榮、安全和民主價值觀的挑戰」。[4] 拜登此次在聯大所提及，健全關鍵技術開發管理、建設可持續的新型經濟生態系統、籌設「印太經濟框架」（Indo-Pacific Economic Framework）、建構「全球基礎設施和投資夥伴關係」（Partnership for Global Infrastructure and Investment）等計畫，可視為美國不點名批評中國下，將與中國進行國際競爭的具體手段。此外，拜登倡議「以民主價值觀為基礎的世界願景」以及「反對恐懼和脅迫的全球政治勢力」，還提及新疆人權與台海和平議題，更凸顯美中雙邊在價值理念的歧異與競爭。
參、趨勢研判
一、華府將以國際機制為核心解決國際問題
從反制俄羅斯侵略烏克蘭戰爭，到因應氣候變遷與人權危機等國際議題，拜登聯大演說展現華府對國際組織機制功能的重視與期待。美國儘管自詡為國際社會的領導者，但拜登政府明顯無意「單幹」，而希望透過國際間的合作與機制，特別是在聯合國，進行責任與義務的共同承擔，以應對國際社會所面臨的挑戰。現實上，面對跨國議題如全球暖化、衛生防疫與軍事安全等，也不是美國僅憑一己之力所能解決。以此次演說焦點俄烏戰爭為例，拜登一方面強調，將「與盟友和夥伴密切合作，迫使俄羅斯付出代價，遏制俄羅斯攻擊北約成員國領土，讓俄羅斯為其暴行和戰爭罪負責。」另方面提醒聯合國成員，「如果任由國家圖謀帝國野心而不承擔後果，我們就會把聯合國所代表的一切都置於危險之中。」而為了提升聯合國安理會機制的有效性與可信度，拜登認為常任理事國使用否決權應有所限制，同時要增加常任理事國與非常任理事國數量，以更能應對當今世界的需求。拜登的安理會機制改革倡議，也將對聯合國未來運作產生重要變革。
二、台海安全逐漸成為美中競爭熱點
拜登罕見地於聯合國大會中關切台海和平穩定，顯見在美中競爭態勢持續升高下，台海安全將漸成美中競爭的焦點所在。美中競爭源於中國崛起後彼此的不安全感。而這不安全感主要來自價值理念的意識形態對立與地緣政治的國際權力轉移。其反映在具體的競爭領域上，則是全面性而無所不在，從區域安全到全球領導地位，從經濟貿易到科技創新，從防疫衛生到文化認同。近來隨著中國對台灣日益增強的脅迫統一，北京一方面企圖在國際上完全孤立台灣，另方面對台北的政治言辭與軍事活動越來越具有挑釁性，以致美國對台海安全日感憂心。事實上3天前，拜登9月18日才在美國《哥倫比亞廣播公司》（CBS News）專訪時稱，將派兵協助台灣抵抗中國武力入侵，這也是他第四次對「捍衛台灣」的公開表態。[5] 美國對台灣安全承諾，由模糊而日趨清晰，其主要目的在於透過事前的外交嚇阻與圍堵，以防止中國對台灣的軍事侵略。拜登聯大演說強調，「美國將致力於我們的一個中國政策，這項政策年來幫助防止了衝突。而且我們將繼續反對任何一方單方面改變現狀。」反映華府對北京軍事侵台的擔憂，台海也將成為美中競爭最有可能升級為軍事衝突競爭的熱點之一。而美中如真在台海發生軍事衝突，也勢將重新定義美中台關係與國際體系運作。
[1]“Remarks by President Biden Before the 77th Session of the United Nations General Assembly,” The White House, September 21, 2022, https://reurl.cc/nOdZAD.
[2]仇佩芬，〈拜登首次在聯合國大會提台海安全 外交部：展現對台承諾不變〉，《上報》，2022年9月22日，https://reurl.cc/D3kXkO。
[3]〈聯合國憲章〉全文，《聯合國》，https://reurl.cc/AOmdnY。
[4]“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” The White House, February 4, 2021, https://reurl.cc/bn9ORo.
[5]“Biden Tells 60 Minutes U.S. Troops Would Defend Taiwan, but White House Says This is Not Official U.S. Policy,” CBS News, September 18, 2022, https://reurl.cc/0X06Rb; 周昱君，〈台灣有事，美軍會出兵！拜登近期第四度明確表態防衛台灣〉，《上報》，2022年9月19日，https://reurl.cc/RXGOVG。