中共近期推動「老年人再就業」之觀察
2022.10.07
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壹、新聞重點
中國於8月24日開通由官方中國老齡協會主辦的「中國老年人才網」。其官網在刊登麥當勞的招聘公告之後,「麥當勞招聘退休工作人員」的相關話題在中國互聯網上發酵並在9月初登上熱搜。[1]「中國老年人才網」的推出與中國近期的政策有關:國務院在2021年11月24日公布《關於加強新時代老齡工作的意見》,顯現中國政府積極推動「老年人再就業」的意圖,其中提出要「完善就業、志願服務、社會治理等政治措施,探索適合老年人靈活就業的模式」。[2]在中國青年人的失業率即將破20%,農民工等勞工族群在就業上也面臨不穩定,被迫加入「零工經濟」成為「靈活就業」一員之際,官方選擇推動老年人的再就業,除顯得突兀外也引發老年人會排擠年輕人就業的擔憂。為何中共官方在此時促進高齡族群的再就業,而這樣的政策成效如何?以下為筆者的初步觀察。
貳、安全意涵
一、中國面臨高齡危機
中共官方促進「老年人再就業」的政策動作顯示人口高齡化是中國所面臨的一個重大挑戰。根據中國政府2021年公布的人口普查報告,中國60歲及以上的人口約2億6,402萬,占總人口18.7%,跟過去十年相比上升5.44%,顯示中國社會快速老化中。而65歲以上的人口約1億9,063萬,占總人口13.5%。[3]聯合國世界衛生組織認定,65歲以上人口達到總人口的7%時則視為「高齡化社會」,當比例達到14%時則是「高齡社會」,當比例達到20%就變成「超高齡社會」。以此標準來看,當今的中國已經成為「高齡社會」。中國人口的快速高齡化迫使政府在近年來高度重視高齡化議題。2022年2月,中國國務院公布《「十四五」(2021到2025年)國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》,裡面提到中國老年人口規模大且高齡化速度快,需要政府針對老年人需求提出因應方案。[4]
人口老化將對中國帶來嚴重的經濟影響。中國的經濟學家指出,隨著人口老化及生育率低迷,導致中國的人口紅利——也就是一個國家的勞動人口(15歲至64歲)占總人口的比重超過三分之二,而且撫養比低於50%。[5]人口紅利是中國經濟在改革開放以來高速成長,以至於幫助中國成為世界經濟強權的重要元素,一旦人口紅利消失,代表著中國的經濟成長將放緩。專家認為中國甚至可能在2035年只剩下1%的成長率。[6]伴隨著經濟衰退的是「未富先老」——在尚未達到已開發國家的平均收入時就已人口高齡化。中國從世界衛生組織定義的高齡化到高齡社會花了近22年的時間,美國則是花了72年的時間,但中國在2022年的人均GDP為10,276美元,美國當期的人均GDP則是55,033美元。「未富先老」意味著勞動參與率下降,也代表老年等社會福利的成本增加,造成龐大的經濟及社會隱憂。
二、人口老化凸顯出深層且複雜的政策影響
仔細探究中國高齡化的背後顯示出更複雜更及深層的問題。第一,中國的一胎化政策是加速人口老化的重要原因。強制一胎壓低了生育率,而一胎化下的年輕族群在長大後通常上有六個老者(父母、祖父母及外祖父母),這些長者在中國改革開放後因人民生活品質提升,平均壽命延長,而子女要孝順及負擔起扶養長輩的傳統觀念依舊強烈,更加降低中國年輕人步入婚姻及生育孩子意願。這也就是為什麼中共在2015年鬆綁一胎化政策後卻沒有促進生育。中國自1990年起出生率就低於20%,而且整體來說隨著時間而降低,雖然出生率在2015年二胎政策公布後在2016年有些微上揚,但之後中國的出生率就每況愈下,到2020年出生率甚至低於10%,在2021年5月份推出三胎政策後依然沒有改善,結果就是年輕人口比例迅速下降,[7]造成中國內部年齡結構嚴重失衡。
再者,中共偏重於城市的經濟發展策略影響城鄉的人口結構。中國的人口老化具備城鄉差距的特徵,農村高齡化的程度高於城鎮。學者預估,2028年的農村老年人口比重將破30%,比城鎮的比重高出11%。[8]中國改革開放後,實施多年的戶口政策被鬆綁,促使部分農民往快速發展中的城鎮打工甚至定居,形成老人在農村務農或留守狀況。相較於在農村,這些到城鎮打工居住的農民——被稱為「農民工」——可以在城市裡面得到更高收入,即便他們因戶籍制度的關係很難取得城市的居民身分及相關的福利。「農民工」形成與他們的選擇凸顯中共改革開放後將發展重心及資源投注於城鎮的影響。換句話說,若是政府也重視農村的發展,農村的機會及待遇將會提高,那這些在城市裡長期被視為次等公民的「農民工」就會更有意願回到農村,進而紓解農村的人口老化問題。[9]
三、中共藉由推動「老年人再就業」舒緩養老負擔
中國政府深知支持高齡社會的養老金制度存在危機。在中國有所謂的養老金三大支柱(強制加保的養老保險、企業年金及個人稅延養老金),其中以強制加保的「城鎮職工基本養老保險」(Basic Old Age Insurance, 以下簡稱BOAI)及「城鄉居民基本養老保險」(Urban Resident Pension, 以下簡稱 URP)組成的第一支柱為養老金主要來源,約占養老資產比重的8成以上,但依照2017年的統計,給付較充足的BOAI投保人數只佔就業人口的三到四成,代表仍有很多就業並沒有被照顧到。而近幾年除了發生越來越多人領取URP和BOAI外,政府補貼養老金的比例也越來越高,甚至傳出某些地方政府好幾年都出現養老金帳戶赤字,需依靠中央來補貼的狀況。[10]中國政府面對可能會破產的養老金制度,除了不斷對人民信心喊話,繼續透過財政轉移去紓解地方政府的養老金缺口外,也期望能夠藉由「老年人再就業」來幫助政府紓解養老財政負擔。
參、趨勢研判
「老年人再就業」政策成效有限,無法真正減緩政府的養老負擔
即便中國政府自1990年代就啟動高齡化的因應政策,但因為提高生育率的成效不彰,而社會保險的部分遇到財政不足的窘境,筆者認為中國政府在無法有效因應高齡化所帶來的政府負擔之下,提出了「老年人再就業」的政策。但以前面提到的「中國老年人才網」來說,有中國網友在平台上線初期發現不少招聘的廣告裡年齡要求在60歲以內,但中國的法律定義「老年人」為60歲以上,代表著這些企業所求的對象並非老年人。以地區來說,絕大多數的招聘地點在北京,很多地區並沒有公布用人廣告。[11]這些現象凸顯「中國老年人才網」這個平台仍有不足之處,短期內可能無法達到幫助老年人找到工作的功能。
「中國老年人才網」平台的實施反映另外一個問題:政府部門傾向以專案、變通式(ad hoc)且零碎的政策因應弱勢社會群體的需求,而且「老人再就業」背後的人口老化議題本質複雜,涉及許多政府部門,但從官方的「老人就業市場尚未健全」、「相關政策要適時出台」等評論顯示,[12]部門之間缺乏協調以至於所推出的機制或措施衍生出許多後續問題,需要所謂的「配套措施」才能提升其功能。再加上勞工企業在政策制定的過程中並未真正參與,因此這些平台是否能夠獲得企業的響應,進而提供給長者工作機會,從目前的一些回應看來則有待觀察。人口問題——人口老化加上少子化——造成勞動及可徵役男及募兵人口的比例快速下跌,對於一個國家的生產力、競爭力造成負面影響,也會對政府的兵力徵、募造成挑戰,因此被視為國安危機。中國目前所面臨的人口高齡化問題不僅對其經濟與社會造成衝擊,也會帶來其國防安全上的影響。
[1]李婕,〈老年再就業,了解一下?〉,《人民日報》,2022年9月7日,http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0907/c1004-32521692.html。
[2]〈中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見〉,《中華人民共和國中央人民政府》,2021年11月24日,http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/24/content_5653181.htm。
[3]〈第七次全國人口普查公報(第五號),《中華人民共和國國家統計局》,2021年5月11日,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html。
[4]〈中國人口快速變老 官方發布5年規劃因應〉,《蘋果日報》, 2022年2月21日,https://www.appledaily.com.tw/international/20220221/JI335CHBFJBMHKDEKSCEWMY2I4/。
[5]黃欣、賴螢綺、胡定豪,〈消失中的人口紅利 將成中國經濟絆腳石?〉,《工商時報》, 2022年8月4日,https://ctee.com.tw/topic/2022/690787.html。
[6]〈中國高齡危機新證據曝光 專家:15年內經濟增長恐剩1%〉,《自由時報》, 2021年9月8日,https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3664502。
[7]〈中國人口10年圖譜:出生率持續下降,去年至少9省人口出現自然負成長〉,《澎湃新聞》,2022年4月1日,https://news.cctv.com/2022/04/01/ARTISrXmWpRp5O6QI1yjOtTx220401.shtml。
[8]王信賢,〈中國大陸高齡化衝擊及養老服務業發展〉,《展望與探索》,第11卷10期,2014年10月,頁19, https://ah.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/73801/1/19-25.pdf。
[9]2008年金融海嘯後就有產生短暫的農民工回流現象。一些觀察家認為這與當時中國政府推動東西部的產業結構調整,提升了農村經濟環境,同時也推出了一些針對農民工創業培訓的政策吸引更多的民工流在農村工作。〈我國未現農民工大規模返鄉潮 回流遠小於08年〉,《人民網》,2012年8月23日,http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2012/0823/c1001-18814074.html。
[10]徐子軒,〈老了怎麼養?「老人中國」的養老金危機〉,《轉角國際》,2019年4月22日,https://global.udn.com/global_vision/story/8663/3770123?fbclid=IwAR2USTF963drMQ4OSFHvLGlSMPPdsUw-_2rrmDBsU1iLM4vRexNFZzkNolo。
[11]〈老年人才網正式上線,老年人找工作更方便了?〉,《小A的搜狐號》,2022年9月1日,https://society.sohu.com/a/581648447_100293026。
[12]李婕,〈老年再就業,了解一下?〉,《人民日報》,2022年9月7日,http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0907/c1004-32521692.html。