美中南太競爭：「藍色太平洋夥伴」外長 會談暨美國——太平洋島國高峰會評析
2022.10.07
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壹、新聞重點
2022年9月22日（美東時間），美國國務卿布林肯（Antony Blinken）在聯合國大會場邊主持首次「藍色太平洋夥伴」（Partners in the Blue Pacific, PBP）外交部長會談，並在會後召開記者會發布聯合聲明。[1] 9月28至29日，美國總統拜登在華府召開與太平洋島國領導人的首次高峰會（United States-Pacific Island Country Summit），並公布《美國太平洋夥伴關係戰略》、《事實清單：21世紀美國—太平洋島國夥伴關係路線圖》（以下稱《路線圖》）、《美國—太平洋夥伴關係宣言》（Declaration on U.S.-Pacific Partnership，以下稱「高峰會宣言」）等三份成果文件。[2]
這兩場盛會，均係美國以太平洋島國為核心進行的多邊外交。這也是2022年4月，中國與索羅門群島簽署安全協議，及5月底中國外長王毅試圖與太平洋10國簽署區域安全協議未果後，美國試圖加強對太平洋島國的政治、經濟、安全與發展的支持與承諾，並建立更緊密的夥伴關係。本文將簡要分析兩場盛會達成的共識，對照美中兩強在太平洋島國的經營，並分析這次美國的行動能對中國在該地區的影響力發揮多大的制衡作用。
貳、安全意涵
中國在太平洋島國經營已久。2006年中國就在斐濟召開首次「中國—太平洋島國經濟發展合作論壇」。2014年，國家主席習近平首度訪問南太平洋，與邦交國舉行首度高峰會、建立「戰略夥伴關係」，並透過「一帶一路」金援相關國家。[3] 2018年，習近平再訪南太舉行第二次高峰會，並提升彼此關係為「全面戰略夥伴關係」。目前中國已與巴布亞紐幾內亞、斐濟等11個島國簽署「一帶一路」協議，並在2019年鼓動吉里巴斯、索羅門群島與台灣斷交。相形之下，多年來美國對太平洋島國疏於經營。白宮印太事務協調官坎博（Kurt Campbell）在PBP外長會談後的記者會上說，PBP的焦點不是中國，而是太平洋島國的需求與利益。但中國的確是當中「不可否認的戰略因素」。[4]
此次美國PBP外長會談與「美國—太平洋島國」高峰會的成果，可歸納如下。
一、尊重太平洋島國的主體性與需求
太平洋島國領袖們曾公開表示，美國的首要關切應非大國間的競爭，而應該接受他們列出的優先順序，將氣候危機視為最緊要的議題。這次PBP外長會談後的聲明，對此作出了明確回應。
聯合聲明指出，PBP夥伴國承諾將以太平洋國家為主導，遵循「太平洋島國論壇」（Pacific Island Forum, PIF）的「藍色太平洋大陸2050戰略」（2050 Strategy for the Blue Pacific Continent），繼續與PIF成員國交往及諮商、尊重「太平洋區域主義」（Pacific Regionalism）與相關區域機制、國家主權、透明性、可課責性。PBP各國提出的六大行動主軸，包括：氣候變遷韌性、調適與災害；安全技術、韌性技術與連結性；海洋與環境保護；以人為本的發展；資源與經濟發展；政治領導與區域主義等，也都是太平洋島國最關切的議題。[5]
二、加強政治外交與安全的支持
在高峰會的《路線圖》中，提出了強化「美國—太平洋島國」夥伴關係的各種措施。包括：（一）公布第一份「美國—太平洋夥伴關係戰略」。這份戰略從屬於美國「印太戰略」，並符合PIF「藍色太平洋大陸2050戰略」；（二）經適當諮商後，將承認庫克群島（Cook Islands）和紐埃（Niue）的主權國家地位；（三）在索羅門群島、東加王國（Tonga）、吉里巴斯（Kiribati）開設大使館；（四）任命美國前駐斐濟、吉里巴斯、東加、諾魯大使里德（Frankie Reed）為首任PIF特使。
三、提供經濟社會與發展的援助
過去10年，美國已提供太平洋島國超過15億美元的援助。此次高峰會承諾再提供8.1億美元援助計畫，包括1.3億美元對抗氣候危機的資金、5,000萬美元經濟復甦援助等。其他經濟社會與發展的援助措施包括：（一）在2022年底前，與太平洋島國建立「貿易投資對話」，強化美國與區域國家經貿往來；（二）透過未來10年投入6億美元的經濟援助協議，協助鮪魚產業發展、強化氣候韌性、藍色經濟與海事安全；（三）美國國際開發總署（US Agency for International Development, USAID）將於2023年9月前在斐濟開設太平洋地區任務團，在巴布亞紐幾內亞設立國家級辦公室；（四）和平工作團（Peace Corps）將重返斐濟、東加、薩摩亞、萬那杜等4國，並可能納入索羅門群島。相關援助計畫還包括應對氣候危機、加強海上安全、擴大教育機會、增強安全、健康與數位能力、協助解決戰爭遺留問題等。白宮也表示，6月底美國與G7成立，預計籌資6,000億美元的「全球基礎設施投資夥伴關係」（Partnership for Global Infrastructure and Investment），也將在該地區投資基礎建設。
參、趨勢研判
中國在太平洋島國的經略已明顯加速。2021年10月21日，中國外長王毅以視訊方式，主持「第一屆中國與太平洋島國外交部長會議」（以下稱「中太外長會議」），宣告中國已建成在南太的關係網絡。2022年5月底，王毅赴斐濟與該國總理兼外長共同主持第二屆「中太外長會議」。今年內還將舉行「第二屆中國—太平洋島國農業部長會議」及「中國—大洋洲及南太地區國際貿易數位博覽會」。如何滿足區域國家的需求，並有效遏制中國的擴張，是美國必須面對的政策難題。
一、更緊密的連結與更多的夥伴是抗衡中國的對策
雖然美方刻意淡化中國因素，但坎博在回應記者提問時也坦言，「藍色太平洋夥伴」正努力加強太平洋島國之間的連結。此舉一方面有助盤點美國與各夥伴國家在這個區域的投資，避免資源重複配置，並協調出最佳做法，提高投資與援助的效益；另一方面也能讓島國之間聲氣相通，抗衡中國分別進行的操作與滲透。
另一個有效反制中國擴張的策略，是召集更多夥伴國家的參與。目前南太區域雖有澳洲、紐西蘭、美國的投入，但仍顯不足。因此，在PBP外長會後的記者會與聯合聲明中，美國對加拿大與德國有意正式加入表示歡迎。法國、歐盟、韓國和印度也將以觀察員身份繼續參與。唯有協助區域國家解決迫切問題，促進太平洋島國的繁榮自由與開放，才會有自由開放並具備韌性的印太地區。
二、索羅門群島成為美中較勁的施力點
自1993年撤除大使館以來，美國對索羅門群島的關注並不高。今年4月，索國與北京簽署協議，同意中國警察部署，引發各國高度關切。美國在6月號召成立PBP。7月13日，美國副總統賀錦麗（Kamala Harris）線上出席「太平洋島國論壇」，並宣布多項強化與該區域國家關係的措施。8月初，副國務卿雪蔓（Wendy Sherman）與新任美國駐澳洲大使卡洛琳．甘迺迪（Caroline Kennedy），也聯袂訪問薩摩亞、東加、索羅門群島，及澳洲、紐西蘭。但這些舉措仍然無法改變索羅門群島的立場。8月間，美國海岸防衛隊「亨利號」（USCGC Oliver Henry）巡邏艦原計畫在索羅門群島首都荷尼阿拉（Honiara）進行例行停靠補給，但遭索國「不讀不回」。8月底，索羅門群島政府進一步通知，在索國完成相關新程序之前，將暫停所有外國海軍訪問索國。[6]
索羅門總理雖出席此次高峰會，但在高峰會前放話，將拒絕簽署高峰會聯合聲明。不過，美國在高峰會《路線圖》中，提供索羅門群島多項承諾與援助。例如，將在索國重新建立大使館、將以2,000萬美元協助索羅門群島發展旅遊業、和平工作團考慮重返索國，並提供100萬美元給索羅門警方進行未爆彈調查與移除。另外，總額325萬美元的打擊野生動物走私計畫、太平洋美國基金新增490萬美元、280萬美元的執法訓練計畫、160萬美元的打擊網路犯罪能力培訓，索羅門群島也是獲益國家之一。這些措施能否改變索國態度，仍然有待觀察。
三、美國與自由聯繫邦的協定更新至關緊要
目前美國正與「自由聯繫邦」（Freely Associated States, FAS，包括馬紹爾群島、密克羅尼西亞、帛琉）進行協定的更新談判。[7] 為此，拜登在3月任命尹汝尚（Joseph Yun）大使為總統特使，率領跨部會官員進行相關談判，希望三個協定能在今年底之前完成協商。
但換約協商不甚順利。此次高峰會前夕，馬紹爾群島談判代表宣布停止協商，因美方拒絕處理馬紹爾群島核爆遺留問題。[8] 馬紹爾則認為，美國未能解決其在該國進行核試驗所造成的經濟、環境和健康問題。不過，雙方似乎透過「高峰會宣言」達成了折衷方案。「高峰會宣言」在冷戰遺留核問題中，提到「美國依然承諾要處理馬歇爾群島的環境、公衛問題以及其他福利問題」，但未承諾提供任何補償經費。
近年中國積極擴大與馬紹爾群島、密克羅尼西亞、帛琉的往來。2021年帛琉總統惠恕仁（Surangel Whipps）訪台時，曾公開表示中國多次施壓，要帛琉斷絕與台灣的外交關係。近期美國「和平研究所」（U.S. Institute of Peace）的報告，對此協定更新談判提出警告。如果此次談判失敗，不排除這些國家可能轉向中國尋求資助。若其中一國被中國納入勢力範圍，將嚴重危及美國在南太地區的軍事能力，甚至可能導致區域架構秩序重組。[9]相關進展對於南太平洋區域情勢恐有牽一髮動全身的影響。
[1]美國在6月24日，倡議成立「藍色太平洋夥伴」，這個非正式集團的成員包括美國、澳洲、日本、紐西蘭、英國。其宗旨是希望在中國競爭下，協調各國對太平洋島國繁榮、韌性與安全的援助與承諾。首次外長會談參與國家除了美國、澳洲、紐西蘭、日本、英國之外，還有斐濟、法屬玻里尼西亞、吉里巴斯、諾魯、紐埃、帛琉、巴布亞紐幾內亞、馬紹爾、薩摩亞、索羅門群島、東加、萬那杜等國的代表，以及加拿大、法國、德國、印度、韓國、太平洋島國論壇以及歐盟等幾個觀察員，共計25國與國際組織。“Joint Statement on Partners in the Blue Pacific Foreign Ministers Meeting,” U.S. Department of State, September 22, 2022, https://reurl.cc/2mO1oX; “Readout of The Partners in the Blue Pacific (PBP) Ministerial,” U.S. Department of State, September 22, 2022, https://reurl.cc/0XeAX6。
[2]“Pacific Partnership Strategy of the United States,” The White House, September 2022, https://reurl.cc/gMXvgb; “FACT SHEET: Roadmap for a 21st-Century U.S.-Pacific Island Partnership,” The White House, September 29, 2022, https://reurl.cc/LMK1Ye; “Declaration on U.S.-Pacific Partnership,” The White House, September 29, 2022, https://reurl.cc/KQW0jg.
[3]2015年4月，中國官媒中央電視台推出「一帶一路」系列報導，首度將「一帶一路」加入21世紀海上絲綢之路的南線，也就是從南海到南太平洋，引發世人矚目。
[4]9月22日，坎博在兩個智庫同步發表了兩篇報告。報告中明白指出，美國與太平洋國家加強交流，有一個「不可否認的戰略因素」，「過去幾年，我們看見一個更具野心的中國，尋求在印太地區擴大軍事足跡……這讓澳洲、紐西蘭，甚至整個地區的國家焦慮不安」；「我認為所有夥伴國都希望強調我們對更有效治理、透明性等方面的承諾。我們不希望區域陷入一種零和競爭」。請見Evan A. Feigenbaum, Kurt Campbell, “The United States Needs to Step Up Its Game Across the Indo-Pacific,” Carnegie Endowment for International Peace, September 22, 2022, https://reurl.cc/yMbZO2; USIP China-Freely Associated States Senior Study Group, “China’s Influence on the Freely Associated States of the Northern Pacific,” U.S. Institute of Peace, September 20, 2022, https://reurl.cc/8pAG8X。
[5]PBP夥伴國也討論了區域國家所需的可能項目構想。包括：太平洋人道倉儲（先置儲存PIF的納迪「太平洋災害風險降低部長會議」同意的人道與緊急物資）、太平洋網路能力年度研討會、進一步支持位在薩摩亞的太平洋氣候變遷中心、支持氣候財政、教育與獎學金、基礎建設、性別與反制非法、未通報、不符規範的捕魚（IUU Fishing）等。請見“Joint Statement on Partners in the Blue Pacific Foreign Ministers Meeting,” U.S. Department of State, September 22, 2022, https://reurl.cc/2mO1oX。
[6]Kirsty Needham, “Solomon Islands to Ban Navy Ships from Ports until New Process in Place,” Reuters, August 29, 2022, https://reurl.cc/NRmrg9.
[7]馬紹爾群島、密克羅尼西亞、帛琉在1980年代後期與美國簽署了《自由聯合協定》（Compacts of Free Association, COFA），同意美國軍隊進駐及使用軍事基地的權利。與馬紹爾群島、密克羅尼西亞的協議將在2023年9月到期，與帛琉的協議則是在2024年到期。
[8]Giff Johnson, “Marshall Islands Calls off Talks after no US Response on Nuclear Legacy Plan,” RNZ, September 24, 2022, https://reurl.cc/8px31j。對此，美國和平研究所資深東南亞專家Brian Harding指出，「從美國的角度來看，自由聯合協定的協商與核武測試議題無關，馬紹爾群島是利用這些協商壓迫美國」。請見USIP China-Freely Associated States Senior Study Group, “China’s Influence on the Freely Associated States of the Northern Pacific,” U.S. Institute of Peace, September 20, 2022, https://reurl.cc/8pAG8X。
[9]USIP China-Freely Associated States Senior Study Group, “China’s Influence on the Freely Associated States of the Northern Pacific,” U.S. Institute of Peace, September 20, 2022, https://reurl.cc/8pAG8X.