簡評日本首相岸田第77屆聯合國大會演說及安理會改革
2022.10.07
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壹、新聞重點
9月21日,日本總理岸田文雄於第77屆聯合國大會進行演說,其主張烏克蘭危機後以多國協商為中心之國際秩序遭受挑戰,復以聯合國安理會機能存在缺陷,不足以防止國際失序行為,並表達日本對安理會改革之意志。[1] 其後,美國總統拜登於聯合國演說呼籲安理會成員減少動用否決權,並表示其支持擴大安理會常任、非常任理事國成員,日本媒體將其引申為支持日本及德國等國家成為聯合國常任理事國(以下稱「入常」)。[2] 本屆聯合國大會中,各國元首演說內容多以烏克蘭危機為主軸,此後聯合國及安理會做為國際協商平台之有效性勢將遭受檢視。在此背景下,日本外交戰略對聯合國之定位,乃至參與聯合國之具體形式(如持續追求「入常」與否)是否出現變化,殊值關注。
貳、安全意涵
一、安理會改革及特定國家「入常」之關聯性仍待商榷
由日本總理岸田於聯合國演說內容觀之,其聚焦安理會改革及日本獲選為安理會非常任理事國,惟對日本「入常」事宜並無著墨。而回顧歷任日本領導人於聯合國之演說,前一次直接提及日本「入常」者,甚至必須追溯至第72屆大會(2017年9月20日,時任總理為安倍晉三),[3] 顯示安倍以降之領導人未將「入常」定位為最優先事項。而日本媒體將安理會改革與日本「入常」進行連結,或係基於美國總統拜登與岸田於5月23日之會談觸及支持日本「入常」所致。[4] 然而美總統拜登於本屆聯合國之演說內容僅提及擴充常任、非常任理事國規模,內容並未指涉具體國家。換言之,若僅聚焦日本「入常」與否,無論是日本政府之表態抑或是美國政府之聲援,美日元首於本次聯合國大會之演說內容均非「最高規格」。
綜觀近期美日元首於聯合國會內、外之發言,兩國交集僅出現在支持安理會改革,而非日本「入常」事宜。尤其拜登於5月的美日元首會談稱其「支持日本加入『改革後』之安理會」(原文President Biden reiterated support for Japan’s permanent membership on a reformed Security Council),[5] 顯示美國對安理會改革邏輯係基於「先決定框架,後決定成員」,而非出自支持某特定盟國「入常」。而此思維反映美雖有意進行安理會改革,惟仍高度關注新成員對安理會權力平衡之影響。
二、聯合國安理會改革係「沒有共識的共識」
相較於美日之立場,中俄對安理會改革之主張則略有不同。俄國外長拉夫羅夫(Sergei Lavrov)稱,該國高度支持非洲國家成為聯合國安理會成員。[6] 中國外交部則表示「中國支持安理會改革,並認為改革應增加安理會權威及效力,增加發展中國家的代表性和發言權,並讓更多中小國家有機會參與安理會決策」。[7] 由中俄外事單位發言觀之,可發現中俄並非聚焦改革「一票否決權」等安理會框架,其主張主要落在支持非洲或發展中國家參與聯合國安理會。而上述發言亦反映中俄對安理會改革並不積極,其立場更接近「若安理會被迫進行改革,則需優先導入友我勢力」。換言之,中俄所稱支持安理會改革,其動機多半出自因應美日發動改革後的防守作為。
參、趨勢研判
一、日本「入常」優勢將持續流失
日本媒體高度關注安理會改革及「入常」之關聯性,或出自於該國政府長期揭示「入常」主張。對於「入常」之必要性,日本政府長期主張該國為聯合國提供極高比例之資金,過去甚至遠超中、英、法、俄等常任理事國,惟其在組織內部之決策權卻遠不如常任理事國。換言之,聯合國安理會作為協調國際事務之核心場域,日本提供巨資卻無法主導資金運用,顯不合理。然而在國際情勢變遷下,此主張近年已漸喪失立足點。由於日本經濟成長疲軟,該國資金佔聯合國整體經費比例於2000年達峰值(20.57%)後逐步下降。至2021年末時,其出資比已降至近年新低(8.03%)。另一方面,隨中國經濟崛起,其對聯合國出資比例於2018年超越日本,躋身第二大出資國。2021年末時,中國出資比例更創新高(15.25%)。[8] 而鑒於中國對日本「入常」抱持反對態度,在立場迥異及出資比例消長影響下,日本勢將面臨話語權遭稀釋之困境。此外,日本過去為爭取「入常」,曾於國際社會開闢多個外交戰場。例如始於上世紀90年代的「東京非洲發展國際會議」(Tokyo International Conference on African Development, TICAD),主要目的之一即在爭取非洲國家支持日本「入常」。[9] 然由於日本外交及經濟資源有限,透過大規模經濟援助爭取他國支持「入常」作法近年似已達瓶頸。[10] 在此背景下,日本政府勢將重新省思安理會改革、「入常」及該國整體外交戰略之關聯性。一言以蔽之,日本政府藉參與聯合國維護國家安全之思維雖未改變,惟「入常」作為具體手段之優先次序將持續下降。
二、日本的聯合國外交政策:「務實參加」更勝「實際入常」
近年,日本政府除必須在外交資源限制下調整「入常」政策優先次序外,如何獲取民意支持亦為一大課題,而其主因即在民間輿論對聯合國之觀感近年屢創新低。依據美國「皮尤研究中心」(Pew Research Center)民調數據顯示,2016年時日本民眾對聯合國觀感尚稱正面(持正面觀感者佔45%、持負面觀感者佔34%,以下單位同)。[11] 然而2020年時,日本民眾對聯合國觀感急遽惡化(正面29%,負面55%),[12] 其主因除「世界衛生組織」(World Health Organization, WHO)應對新冠肺炎疫情不力外,最大原因係民眾對安理會改革停滯感到不耐。[13] 該數據雖於2022年雖小幅回升(正面40%、負面48%),惟抱持負面觀感者仍佔近半數。[14]
換言之,日本政府在外交工作上難以自外於聯合國組織,惟在民眾普遍觀感不佳狀況下,極可能在爭取國會對聯合國出資上遭遇困難。在此背景下,日本政府亟需在聯合國參與上取得具體成效,以此向民間反映外交工作成果。對此,日本政府已揭示其長期參與安理會非常任理事國選舉之方針,並於2022年6月9日第12度當選(自2023年1月1日起,任期2年)。[15] 此外,由於既有成員之保守態度,聯合國安理會常任理事國成員短期內雖難以增加,惟日本仍與德國、印度及巴西等追求「入常」國家共同推動文書交涉,[16] 嘗試將「入常」主張訴諸聯合國官方文件,而非僅止於言論主張,藉此在「入常」進程上取得實質成果。而鑒於中國勢力不斷於聯合國內組織擴張,[17] 日本過去一度面臨無人擔任聯合國組織要職之窘境,2021年時才終於在「萬國郵政聯盟」(Universal Postal Union, UPU)秘書長選舉中取得勝利。[18] 在此背景下,日本政府未來勢將加強掌握聯合國下轄組織首長競選工作,藉「務實參加」方式在聯合國事務上取得具體成果,以爭取該國民意支持。
[1]〈第77回国連総会における岸田総理大臣一般討論演説〉,《日本外務省》,2022年9月20日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/unp_a/page3_003441.html。
[2]〈バイデン氏、国連安保理拡大を支持 中国・ロシアに不信〉,《日本経済新聞》,2022年9月22日,https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN21E790R20C22A9000000/。
[3]〈第72回国連総会における安倍内閣総理大臣一般討論演説〉,《日本外務省》,2017年9月20日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/fp/unp_a/page4_003327.html。
[4]〈バイデン氏、日本の常任理事国入りを「支持」…国連改革の必要性で一致〉,《読売新聞》,2022年5月23日,https://www.yomiuri.co.jp/politics/20220523-OYT1T50152/。
[5]“Japan-U.S. Joint Leaders’ Statement: Strengthening the Free and Open International Order,” The White House, May 23, 2022, https://reurl.cc/MN5k7p.
[6]〈世界の分断浮き彫り 国連総会の一般討論演説〉,《産経新聞》,2022年9月21日,https://www.sankei.com/article/20220921-5NCSEGLFIVJPNDRMNACERKN6HI/。
[7]〈2022年5月23日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉,《中國外交部》,2022年5月23日,https://reurl.cc/5pynoV。
[8]〈国連分担金、日本は3位 順位変わらず 割合微減〉,《日本経済新聞》,2021年12月25日,https://reurl.cc/m3j1Ll。〈国連分担金 中国が2位に 19~21年、日本は3位後退〉,《日本経済新聞》,2018年12月24日,https://reurl.cc/vWjNqL。
[9]白戸圭一,〈転機を迎えたTICADプロセス〉,《アフリカレポート》,第60巻,2022年7月,頁32-38。
[10]〈冷めたTICAD――アフリカは日本の「300億ドル拠出」に期待していない〉,《Foresight》,2022年9月22日,https://www.fsight.jp/articles/-/49195。
[11]Jacob Poushter,“Favorable Views of the UN Prevail in Europe, Asia and U.S.,” Pew Research Center, September 20, 2016, https://reurl.cc/O48n6g.
[12]Richard Wike,“International Views of the UN are Mostly Positive,” Pew Research Center, September 16, 2022, https://reurl.cc/jGjo6y.
[13]〈国連好感度 日本で急落…創設75年〉,《時事通信》,2022年10月24日,https://reurl.cc/Zb3GRa。
[14]James Bell, Jacob Poushter, Moira Fagan, Nichilas Kent and J.J. Moncus,“United Nations and World Health Organization Receive Positive Ratings across Most Countries,” Pew Research Center, September 21, 2020, https://reurl.cc/8pZ8Zj.
[15]〈最多11回目の安保理非常任理事国(任期を終えた総括)〉,《日本外務省》,2020年9月25日,https://reurl.cc/V1O55n。〈日本、非常任理事国に 史上最多12回、安保理改選―国連〉,《時事通信》,2022年6月10日,https://reurl.cc/xQMEE4。
[16]〈「文言」の交渉入り決意 安保理改革―G4外相会合〉,《時事通信》,2022年9月23日,https://www.jiji.com/jc/article?k=2022092300284&g=int。
[17]國際農糧組織(FAO)及國際電器通信聯盟(ITU)首長現由中國籍人士擔任,詳見〈国連の15の専門機関〉,《日本外務省》,2022年4月,https://reurl.cc/yMNee8。
[18]〈国連機関トップに日本人復活〉,《ロイター》,2021年8月25日,https://reurl.cc/gM5Y84。