從沙烏地阿拉伯與伊朗復交看中國「全球安全倡議」的發展
2023.03.31
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2001
壹、新聞重點
2023年3月10日，沙烏地阿拉伯和伊朗在北京的斡旋下，宣示恢復中斷七年多的外交關係，於兩個月內重啟雙方的使館和使節團，並啟動2001年簽訂的安全協議和1998年的經貿、投資與科技協議。由於中國外交部甫於2023年2月21日公布《全球安全倡議概念文件》（The Global Security Initiative Concept Paper），中國政府與媒體乃將「沙伊協議」視為習近平「全球安全倡議」的成功實踐，彰顯中國身為「負責任大國」的貢獻。影響所及，外界也關注中國在俄烏戰爭與以巴衝突可能扮演的角色。[1]
2022年9月以來，中國展開新一輪的外交攻勢。習近平不僅頻繁出席國際論壇、會晤國際組織與多國領袖，更繼2021年9月提出「全球發展倡議」與2022年4月提出「全球安全倡議」後，於2023年3月15日提出「全球文明倡議」，展現主導不同層面的國際秩序之企圖。惟中國對沙伊的調停部分建立在兩國既有的對話進程，「全球安全倡議」更缺乏解決衝突的有效機制，中國以此推動其他區域衝突的解決，仍有相當的難度。
貳、安全意涵
一、中國的「半調解外交」非沙伊和解的關鍵
儘管國際輿論大多對中國促成沙伊和解持正面看法，仍不乏論者認為中國是在沙伊已有和解意願並展開對話的基礎上，順勢取得外交成果。概略來說，沙伊緊張關係的近因，可追溯至2016年沙國處決一名異議的什葉（Shia）教士，引發伊朗示威者攻擊沙國駐伊使館，最終導致兩國斷交。與此同時，美國川普（Donald Trump）政府於2018年5月退出2015年達成的「聯合全面行動計畫」（Joint Comprehensive Plan of Action，又稱伊朗核協議），並對後者採取嚴厲經濟制裁。伊朗乃報復美國在中東的盟友，特別是於2019年9月以無人機攻擊沙國的煉油廠。此外，兩國亦在敘利亞、黎巴嫩與葉門等國進行代理人的競爭。然而，沙國面臨受伊朗支持的葉門什葉派叛軍「青年運動」（Houthi）之侵擾，不利該國推動名為「願景2030」的經濟計畫；伊朗則內有大規模的示威運動，外有美國的經濟制裁。兩國因此自2021年來展現和談的意願，並在伊拉克與阿曼的調停下展開對話。中國因此並非將沙伊帶上談判桌，而毋寧是順應兩國需求，扮演調人。[2]
論者因此認為，中國在沙伊和談的角色不若其宣傳般實質，而反映「半調解外交」（quasi-mediation diplomacy）的特質。此概念指中國在中東與北非地區的調解，其動機是捍衛其商業、政治與外交利益而非基於核心的安全與戰略利益；扮演順從既有趨勢而非領導者的角色；參與議程的修正而非設定，鼓勵衝突的降溫而非致力於衝突的解決。[3] 易言之，中國是在各項條件漸臻成熟時方始介入調解。就此而言，其斡旋固然值得肯定，但說此舉反映其「全球安全倡議」的主張，則恐有誇大之虞。
二、「全球安全倡議」缺乏有效的衝突解決機制
即便沙伊的和解反映「全球安全倡議」的精神，後者對於深層或複雜的區域衝突，缺乏有效的解決機制，難以確保和平的延續。「全球安全倡議」的核心是六項「堅持」。其要旨大致如下：首先，世界和平與安全需要集體的參與及合作（第1點）。其次，合作的前提是「平等」，亦即不干涉一國宣稱的內部問題，包含領土、制度與人權等（第2點）。其他四項「堅持」，都是平等邏輯的延伸。在「主權平等」的前提下，聯合國是各國合作解決安全問題的主要機制，其他的安全架構都被稱為過時和對抗性的（第3點）；各國既是平等，其安全關切與利益便應受到其他國家的重視（第4點）；各國的安全利益若相衝突，應以協商與和平方式解決（第5點）；建立在平等基礎上的安全合作，亦應由傳統延伸至非傳統領域（第6點）。
《中華人民共和國、沙烏地阿拉伯王國、伊朗伊斯蘭共和國三方聯合聲明》和這六項「堅持」重疊之處，在於後兩者同意透過「對話和外交方式解決雙方分歧」、「恪守《聯合國憲章》」，並「尊重各國主權，不干涉別國內政」。易言之，雙方的復交與和談，立基於平等與自願的基礎。然而一旦彼此利益衝突，例如伊朗重啟核武計畫或兩國在葉門的代理人戰爭持續，兩國關係便不易維持；若此事發生，依據「全球安全倡議」的邏輯，中國僅能呼籲對話與合作。論者因此認為，即使中國在此事取得外交成就，其後效仍待觀察。[4]
在國際衝突解決的理論與實踐裡，為避免武裝衝突的發生，或是衝突爆發後儘速恢復和平，若干脅迫性的手段如政治與經濟制裁，甚至是武力的使用如非軍事化（de-militarization）與人道干預等，有時是必要的。[5] 但依據中國的邏輯，這些方法除非獲得聯合國安理會的授權，否則都是「干預內政」、「單邊主義」，「濫用單邊制裁」的展現，而聯合國的運作往往成效不彰。中國為凸顯和美國（與西方）的差異，其「全球安全倡議」刻意忽視「權力」在衝突預防、管理與解決的作用。導致一旦國家間的安全利益難以調和，「全球安全倡議」除訴求平等與對話，並無有效的衝突解決機制。
參、趨勢研判
一、中國難以推動俄羅斯與烏克蘭的和平進程
在推動沙伊兩國復交後，因習近平於3月20至22日赴俄羅斯進行國事訪問，國際輿論乃關切中國在俄烏戰爭的促和角色。從中國外交部於2023年2月24日提出之《關於政治解決烏克蘭危機的中國立場》，或是習近平訪俄期間公布之《聯合聲明》與記者會，中國皆延續「全球安全倡議」的邏輯。中國一方面稱「聯合國憲章宗旨和原則必須得到遵守」；一方面以不點名的方式批判援烏的美國與民主國家是「為謀求軍事、政治和其他優勢而損害別國的合理安全利益」；另一方面則反覆稱「必須尊重各國合理安全關切」。中國的立場事實上是以《聯合國憲章》暗指美國等國的作為不合乎國際法，支持俄國的「合理安全關切」；並在排除外界援烏的正當性後，鼓勵俄烏對話與和談。在俄國未放棄已佔領的烏國領土，而烏克蘭總統澤倫斯基（Volodymyr Zelensky）仍堅持俄國立即與無條件地停火與自烏國領土撤軍的情況下，兩國的安全利益並無交集。中國的「全球安全倡議」因此淪為空談。這或雖有益於中國短期的內外宣傳，但中長期以降可能反被外界認識其空泛的本質。[6]
二、中國將以第三世界國家為推動全球倡議的對象
「全球安全倡議」難以解決深層與結構性的議題，因此中國在俄烏戰爭乃至以巴衝突的促和角色料將有限。然而由於「全球發展倡議」、「全球安全倡議」與「全球文明倡議」是習近平積極推動的倡議，中國未來仍將營造這些倡議受歡迎且有實務作用的形象。《全球安全倡議概念文件》明示以東協、中東、非洲、拉美與加勒比海，以及太平洋島國等為重點合作方向，宣示「發揮上海合作組織、金磚合作、亞信、『中國+中亞五國』、東亞合作相關機制等作用」、「舉辦全球安全倡議高級別活動」，「支持中非和平安全論壇、中東安全論壇、北京香山論壇、全球公共安全合作論壇（連雲港）以及其他國際性交流對話平台」等，揭示未來在各區域推進GSI的管道或平台。這些地區或國家因為殖民歷史的經驗，政治體制與經濟發展模式等因素，也是「全球發展倡議」與「全球文明倡議」最可能發揮影響力的地區。
從沙烏地阿拉伯與伊朗的復交來看，中國成功的原因除了雙方有和緩關係的需求，亦在於中國是雙方最大的貿易夥伴，對兩國——特別是伊朗——享有影響力。[7] 中國因此可能以相似的方式，藉由其政經影響力促成有衝突或緊張關係的國家展開和談，從而建構「負責任大國」的形象；至於這些區域議題能否有效解決，則是另一回事。
[1]中國、沙烏地阿拉伯與伊朗的聯合聲明，參見〈中華人民共和國、沙烏地阿拉伯王國、伊朗伊斯蘭共和國三方聯合聲明》，《中華人民共和國外交部》，2023年3月10日，https://tinyurl.com/26fvhzn2。關於「全球安全倡議」相關文件，參見〈習近平在博鼇亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講（全文）〉，《新華社》，2022年4月21日，https://tinyurl.com/2p9dzhah；〈全球安全倡議概念檔（全文）〉，《中華人民共和國外交部》，2023年2月21日，https://tinyurl.com/3ahs63st；中國將沙伊和解視為「全球安全倡議」的實踐，參見〈王毅：沙伊北京對話是和平的勝利〉，《中華人民共和國外交部》，2023年3月10日，https://tinyurl.com/7ezm5v2e；成欣、王慧慧，〈中東問題專家：促成沙特、伊朗復交展現中國大國擔當〉，《人民日報海外版》，2023年3月14日，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2023-03/14/content_25970291.htm。
[2]Barbara Slavin, “China Shows Its Constructive Side by Brokering a Deal between Iran & Saudi Arabia,” Stimson Center, March 10, 2023, https://tinyurl.com/mr29ttfm; Charlie Campbell, “China Just Brokered a Historic Truce Between Saudi Arabia and Iran. Can It Do Ukraine Next?” Time, March 15, 2023, https://tinyurl.com/28dh7vau; Patsy Widakuswara, “White House Welcomes Chinese-Brokered Saudi-Iran Deal,” VOA, March 10, 2023, https://tinyurl.com/4wf2twsr.
[3]Degang Sun and Yahia Zoubir, “China’s Participation in Conflict Resolution in the Middle East and North Africa: A Case of Quasi-Mediation Diplomacy?” Journal of Contemporary China, Vol. 27, No. 10 (2018), pp. 224-243; Guy Burton, “What the Iran-Saudi Agreement Reveals About China’s Approach to Conflict Management,” The Diplomat, March 15, 2023, https://tinyurl.com/bsuuxse6.
[4]Nahal Toosi and Phelim Kine, “U.S. Officials Project Calm as China Stuns World with Iran-Saudi Deal,” Politico, March 13, 2023, https://tinyurl.com/mr32pf8f.
[5]Cf. Jacob Bercovitch and Richard Jackson, Conflict Resolution in the Twenty-first Century: Principles, Methods, and Approaches (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2009).
[6]中國對俄烏戰爭的立場，參見〈關於政治解決烏克蘭危機的中國立場〉，《中華人民共和國外交部》，2023年2月24日，https://tinyurl.com/3m3v2v2y；〈中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於深化新時代全面戰略協作夥伴關係的聯合聲明》，《中華人民共和國外交部》，2023年3月22日，https://tinyurl.com/mrf9tk6a。澤倫斯基的和平主張，參見Olena Roshchina, “Zelenskyy Outlines Ukraine’s 10-point ‘Formula for Peace’ at G20 Summit,” Ukrainska Pravada, November 15, 2022, https://tinyurl.com/bdzmf2mc; “Joint Statement on Special Global Partnership between Ukraine and Japan,” President of Ukraine, March 21, 2023, https://tinyurl.com/52juycrt。
[7]Barbara Slavin, “China Shows Its Constructive Side by Brokering a Deal between Iran & Saudi Arabia,”; David Pierson, “China’s Role in Iran-Saudi Arabia Deal Shows Xi’s Global Goals,” The New York Times, March 11, 2023, https://tinyurl.com/kw8bp2fw.