吉里巴斯重返「太平洋島國論壇」之意涵
2023.03.31
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壹、新聞重點
2023年1月30日,「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum)祕書長普納(Henry Puna)在官方網站宣布吉里巴斯(Kiribati)將重返該論壇。該論壇於2月24日在斐濟楠迪(Fiji, Nadi)市舉行「領袖特別對談」。吉里巴斯總統馬茂(Taneti Maamau)在出席對談後表示很高興重回論壇,因為「團結力量大」。[1] 與此同時,馬茂政府近期曾要求中國,就此前中國所提整建吉里巴斯的坎頓島(Canton Island)機場跑道一事進行可行性研究。對此,中國駐吉里巴斯大使館表示,中國專家群已於2023年3月19日完成評估。[2]
貳、安全意涵
一、中國對吉里巴斯的政治影響力下降
吉里巴斯於2022年7月10日宣布退出「太平洋島國論壇」,除了因宣稱不滿該論壇祕書長的選舉方式外,推測亦含有中國慫恿的成分在內。把時光倒退兩個月,2022年5-6月中國外交部長王毅在訪問南太平洋的行程中造訪吉里巴斯,亦顯示出中國在吉里巴斯的政治影響力。[3] 而在此次吉里巴斯重返「太平洋島國論壇」後,我們可以將之解讀為儘管中國對吉里巴斯的政治影響力仍在,但有下降的現象。
二、南太國家的團結性抬頭
在吉里巴斯馬茂總統宣布重返「太平洋島國論壇」前,斐濟(Fiji)新任總理欒布卡(Sitiveni Rabuka)曾赴吉里巴斯進行「國是訪問」,斐濟代表團並以傳統儀式向馬茂總統致歉。[4] 致歉的事由乃是此前「太平洋島國論壇」的祕書長人選未能遵照各國的「君子協議」而產生;下一屆的祕書長人選將由我邦交國諾魯(Nauru)前總統瓦卡(Baron Waqa)於2024年起接任。[5] 欒布卡總理表示該次訪問要傳達的一個意義是「藍色太平洋」大家庭的團結性。馬茂總統接受致歉並表示將重返「太平洋島國論壇」後,澳大利亞(Australia)外長黃英賢(Penny Wong)隨即於2月22日訪問吉里巴斯,並簽署強化兩國關係的備忘錄。[6]
參、趨勢研判
一、中國的政治影響力雖下降但不會消失
中國外長王毅2022年5-6月的南太行,曾推動南太十國簽署《全面協議》。結果雖以失敗告終,但激起各國強烈的憂慮感。之後區域大國開始以各種方式強化與南太島國的關係,以減低中國的影響力。目前中國在南太平洋的重點國家,索羅門群島(Solomon Islands)位居第一,緊接在後的就是吉里巴斯;均屬於中國在南太建立的橋頭堡,也屬於中國在南太平洋建立「新島鏈」的一環,對於中國在南太擴展影響力舉足輕重。因而,不論區域大國如何鞏固、深化與吉里巴斯的關係,中國不會放棄在吉里巴斯的政治影響力。
二、馬茂總統的「對中政策」仍待觀察
自2022年的王毅行踢到鐵板後,中國學到教訓,不再希冀一次到位通吃諸如經濟、教育、文化的「低階政治」(low politics)與屬於政治、軍事安全的「高階政治」(high politics)。因而在南太改採「接地氣」的方式,由政治敏感性較低的「低階政治」入手,寄望。近期成立「中國—太平洋島國防災減災合作中心」便為一例。[7] 太平洋島國代表出席該中心的成立儀式並不踴躍,可以看出南太島國並不反對在「低階政治」方面接受中國的援助。換句話說,南太國家並未完全排斥中國經濟勢力與影響力。進一步說,南太國家開始採取兩手策略,不排斥中國在「低階政治」的援助,但禁止中國將觸角伸到「高階政治」。
這種心態可套用到吉里巴斯上。以整修坎頓島機場跑道一事而言,中國的說法是整修該機場的跑道可以促進吉里巴斯首都塔拉瓦(Tarawa)市與離島的空中商務交通。這樣的說法等於是以經濟面向作為切入的主軸,符合近期中國經濟勢力在「低階政治」領域深耕的模式。馬茂政府完全可以讓中國繼續進行機場跑道的整建,並不違反「太平洋島國論壇」會員國能接受的「低階政治」範疇。然而,吾人不能忽視整建機場跑道背後所隱含的軍事用途,可能讓「低階政治」演變成「高階政治」。
[1]“STATEMENT: Forum SG on the Kiribati Announcement of Return to the Pacific Islands Forum,” Pacific Islands Forum, February 1, 2023, https://www.forumsec.org/2023/02/01/forum-sg-on-the-kiribati-announcement-of-return-to-the-pacific-islands-forum/; Pita Ligaiula, “Kiribati Glad to be back in PIF,” Pacific News Service, February 24, 2023, https://pina.com.fj/2023/02/24/kiribati-glad-to-be-back-in-pif/; “Communique of the 2023 Pacific Islands Forum Special Leaders Retreat,” Pacific Islands Forum, February 24, 2023, https://www.forumsec.org/2023/02/27/communique-pacific-islands-forum-special-leaders-retreat/.
[2]Dominic Giannini, “Fresh Concern over Chinese Interest in Pacific Airstrip,” The Standard, March 22, 2023, https://www.standard.net.au/story/8132182/fresh-concern-over-chinese-interest-in-pacific-airstrip/.
[3]Rimon Rimon, “China Influenced Kiribati Exit from Pacific Islands Forum, MP Claims,” The Guardian, July 10, 2023, https://www.theguardian.com/world/2022/jul/12/china-influenced-kiribati-exit-from-pacific-islands-forum-mp-claims; “Kiribati ‘Forced’ to Allow China Visit Says Journalist,"Radio New Zealand, May 26, 2022, https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/467914/kiribati-forced-to-allow-china-visit-says-journalist.
[4]Prianka Srinivasan, “Fiji Delivers Apology as Rabuka Urges Kiribati to Return to Pacific Islands Forum,” ABC News, January 23, 2023, https://www.abc.net.au/pacific/programs/pacificbeat/rabuka-kiribati/101881448.
[5]戴雅真,〈太平洋島國論壇祕書長 台灣邦交國諾魯明年接任〉,《中央社》,2023年2月24日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302240370.aspx。
[6]Stephen Dziedzic, “Australia Scales up Security and Development Cooperation with Kiribati as China’s Reach Grows,” ABC News, February 22, 2023, https://www.abc.net.au/news/2023-02-22/australia-scales-up-security-development-cooperation-kiribati/102005984.
[7]章榮明、洪銘德,〈中國藉國際防災減災繼續連接南太平洋〉,《國防安全雙週報》,第75期,2023年3月17日,https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1944&pid=3846。