簡評《2023年美國全球威脅評估報告》
2023.03.31
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壹、新聞重點
2023年3月8日，美國國家情報總監辦公室（Office of the Director of National Intelligence）發布年度《美國情報社群年度威脅評估》（Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community），或稱《美國國家安全全球威脅評估》（Assessment of Worldwide Threats to U.S. National Security，下稱《2023年報告》或今年報告）。[1] 此報告反映美國情報社群對美國國家安全威脅來源最新觀點，具有參考價值。
貳、安全意涵
美國情報社群在其年度報告通常表明該報告的威脅內容及順序不代表實際上威脅的重要程度和嚴重性，然而報告中記載的威脅對象、優先順序及內容多寡，依然具有實質意涵，如《2023年報告》共40頁，2022年度《美國情報社群年度威脅評估》（下稱《2022年報告》或去年報告）則僅有31頁，反映其關切重點的延續與變化，概述如下：
一、中國仍位居首要關切焦點且威脅持續擴大
《2023年報告》將中國列為首要關切焦點，指出中國共產黨仍在追求習近平提出的目標，即努力使中國成為區域及全球的強權；在習近平第三任期，中國將持續施壓台灣統一、削弱美國影響力、分化美國與盟邦和夥伴關係、鞏固其威權體制、尋求降低與美國之間的緊張關係等；關切中國威脅7大類別活動等。情報總監海恩斯（Avril Haines）也向美國國會傳達中國威脅的嚴重性，評估中國試圖從政治、經濟、軍事、外交等各層面挑戰美國的地位。[2]
若將今年和去年報告相比，兩份報告同樣把中國列為首要關切對象。特別的是，去年報告關切中國威脅6大類別活動。今年報告包含去年報告6大類別活動，即「區域及全球的目標及活動」：包含維持國家主義的經濟政策降低依賴外國、結合政經軍等各種力量強化共產黨統治、施壓鄰邦與台灣、透過「一帶一路」等倡議擴大全球影響力、維持與俄羅斯的合作關係試圖挑戰美國；「軍事能力」：建立符合世界水準的軍事力量、確保區域軍事優勢、擴大軍事投射能力；「大規模毀滅性武器」：調整核武政策與擴大洲際彈道飛彈能力；「太空」：建立太空站、整合軍事科技、追求成為太空領域的世界領導者；「網路」：擁有強大的網路攻擊能力、利用網路監視人民；「惡意影響力」：擴大全球影響力、型塑中國正面形象、弱化反中勢力；另主要新增「科技與經濟」這個威脅類別，包含投入科技自主、獲取美國軍民先進技術、控制全球關鍵產業供應鏈等，使關切中國威脅的活動類別擴大為7大類。[3]
這反映出，美國對中國威脅的擔憂內容及程度不斷增加，認為中國透過增加洲際彈道飛彈、強化太空戰及網路戰能力、進行認知作戰、加強科技能力及自主等方式，擴大與美國的競爭態勢，削弱美國各種優勢，威脅美國本土、盟邦及夥伴等，試圖挑戰美國建立的國際秩序。
二、美國依舊關注俄羅斯、北韓及伊朗威脅
今年報告仍把俄羅斯、伊朗及北韓列為重要關切的國家，排序在中國之後；關切俄羅斯威脅7大類別活動；與去年報告相比較，關切國家的順序維持相同，即俄羅斯、伊朗和北韓，不同之處在於增加俄羅斯及伊朗威脅內容。[4]
其中，在俄羅斯的部分，去年報告關切俄羅斯威脅6大類別活動，即「區域及全球的目標及活動」：透過各種方式增進自身利益、利用貪腐介入他國內政；「軍事能力」：推動軍事現代化、強化國防實力；「大規模毀滅性武器」：持續核武現代化；「網路」：精進網路戰能力；「惡意影響力」：散播假訊息、介入他國選舉及內政；「太空」：強化民用與軍用太空能力，發展反衛星武器；至今年報告新增「烏克蘭」類別：包括俄烏戰爭的發展不符合原本普欽（Vladimir Putin）預期、普欽的部分動員可能影響其國內支持度等，成為7大類別活動。[5] 原本美國情報社群就將俄羅斯列為美國關切國家的第二名，認為俄羅斯利用軍事、政治、外交等手段，挑戰美國的軍事優勢和世界領導地位，同時介入美國選舉及內政；在俄烏戰爭後，美國對俄羅斯威脅的認知持續強化，短期之內將難以改變。
三、持續把氣候變遷及健康安全列為國家安全威脅
今年報告把「氣候變遷」：異常氣候造成經濟損失、爭奪水與土地及漁業資源、造成移民與難民、增加已開發與開發中國家之間的緊張等）；「健康安全」：傳染病及「新冠肺炎」疫情、生物武器、異常的公衛事件等；列為對美國國家安全威脅的重要來源，研判為會增加美國國內及各國之間的緊張關係，及地緣政治上的衝突點。[6]
今年報告重視「氣候變遷」及「健康安全」威脅的程度，僅次於前述四個國家，這點與去年報告相同。相異之處在於，今年報告把「氣候變遷」置於「健康安全」類別之前，顯然比去年報告更重視「氣候變遷」對美國國家安全的影響。此外，在「健康安全」類別，不同於去年報告承認對「新冠肺炎」起源的兩種假設，即人類和受感染的動物自然接觸，及實驗室相關事件造成，抱持較分歧的看法，今年報告則持兩種關於「新冠肺炎」起源的假設都是可能的答案，意即不排除是由實驗室相關事件所造成，且持續批評中國阻撓美國及國際社會調查的行為。[7] 這將使中國成為美國究責新冠肺炎疫情的對象。
參、趨勢研判
一、國家之間的競爭及全球共同面臨的挑戰相互影響日益明顯
今年報告闡明，美國面臨兩種明顯的戰略挑戰，一是由大國競爭、崛起的區域強國及非國家行為者為主角，正在爭奪世界秩序的主導權；二是全球共同面臨之挑戰正在匯集，如「氣候變遷」、「健康安全」、科技的發展等。上述兩種戰略挑戰，彼此交互影響且強化，使美國面臨更大的挑戰。[8]
從今年報告可以看出，隨著俄羅斯入侵烏克蘭，及其引發的後續效應，包含「能源安全」、「糧食安全」等問題的興起，正好證實美國同時面臨這兩種戰略挑戰，且相關效應是彼此相連又複雜，不斷升高威脅美國的程度，甚至使該報告以無法預料（unpredictable）的字眼來形容其嚴重性。
二、跨國議題的影響力正在擴大
去年報告僅把「新興技術」、「跨國有組織犯罪」、「移民」和「全球恐怖主義」等四類列為對美國國家安全威脅的跨國議題。今年報告跨國議題則有七類，新增「數位威脅主義及惡意影響力」、「核擴散」、「俄烏戰爭的全球經濟影響」三類，顯見跨國議題對美國國家安全威脅的影響力正在增加，[9] 甚至與前述美國面臨的兩種戰略挑戰有所關聯，後續效應不可忽視。
[1]“2023 Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community,” Office of the Director of National Intelligence, March 8, 2023, https://www.dni.gov/index.php/newsroom/reports-publications/reports-publications-2023/item/2363-2023-annual-threat-assessment-of-the-u-s-intelligence-community；《2023年報告》PDF 檔見https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2023-Unclassified-Report.pdf。
[2]《2023年報告》同註1，頁6-11；Julian E. Barnes and Edward Wong, “U.S. Spy Agencies Warn of China’s Efforts to Expand Its Power,” The New York Times, March 8, 2023, https://www.nytimes.com/2023/03/08/us/politics/china-us-intelligence-report.html.
[3]《2023年報告》同註1，頁6-11；“Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community,” Office of the Director of National Intelligence, February 7, 2022, pp. 6-9, https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2022-Unclassified-Report.pdf.
[4]《2023年報告》同註1，頁12-21；《2022年報告》同註3，頁10-17。
[5]同前註。
[6]《2023年報告》同註1，頁22-25。
[7]《2023年報告》同註1，頁22-25；《2022年報告》同註3，頁18-21。
[8]《2023年報告》同註1，頁4。
[9]《2023年報告》同註1，頁26-33；《2022年報告》同註3，頁22-27。