從《黨和國家機構改革方案》 看中國因應人口老化政策
2023.03.31
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壹、新聞重點
2023年3月7日，《新華網》發布新聞指出，關於中國國務院機構改革方案的說明，國務委員兼國務院祕書長肖捷指出，「完善老齡工作體制」為其中一項工作重點，中國將國家衛生健康委員會（以下簡稱「衛健委」）關於擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部，以有效因應人口老齡化，並發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。同時，中國並將全國老齡工作委員會辦公室（以下簡稱「老齡辦」）改設在民政部，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責；且中國老齡協會改由民政部代管。[1] 由於中國人口快速老化，將對自身的經濟發展帶來嚴重的影響與衝擊，又中國此次國務院機關改革將因應人口老齡化的政策與相關職責重新劃歸民政部，故本文將針對此次機關改革所代表的意涵以及現階段中國的相關因應政策進行分析說明。
貳、安全意涵
一、中國國家衛生健康委員會不足以承擔老齡工作職責
根據2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》，為能提供民眾全方位全週期健康，中國將國家衛生和計劃生育委員會、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室以及「老齡辦」的職責等單位進行整合，組建「衛健委」。「衛健委」的主要職責包含：擬定國民健康政策；推動深化醫藥衛生體制改革；組織制定國家基本藥物制度；監督管理公共衛生、醫療服務、衛生應急；負責計劃生育管理和服務工作；擬定應對人口老齡化與醫養結合政策措施等。同時，並保留全國老齡工作委員會且將其日常工作由「衛健委」承擔，至於民政部代管的中國老齡協會（主要職責係針對中國老齡事業發展的方針、政策以及規劃等重大問題進行調查研究並提出建議）則改由「衛健委」代管。[2]
就職能方面而言，中國將「老齡辦」劃歸「衛健委」的主要目的是為了解決老人健康問題，因為「衛健委」主要負責老年人的「醫療健康」工作，包含老年疾病防治、醫療照護以及心理健康等。至於民政部，則負責統籌推進、督促指導、監督管理「養老服務」工作，擬訂養老服務體系建設規劃、法規、政策以及標準等，並承擔老年人福利和特殊困難老年人求助工作。[3]
易言之，關於2018年的機構改革，就針對老年人口而言，「衛健委」主要負責老年人口的健康問題，民政部則負責養老服務等相關業務，故「衛健委」與民政部分別設立老齡健康司與養老服務司負責上述相關工作業務。然而，隨著中國老齡人口的快速增加，涉及老齡化人口的工作更為廣泛與繁雜，包含老年人教育、參與社會運動以及養老等工作皆屬之。因此，為能讓老齡工作體制更加完善，中國除了將「老齡辦」劃歸回民政部之外，並由民政部重新代管中國老齡協會。就某種意義而言，這意味著「衛健委」不足以承擔老齡工作職責，因為老齡工作的範疇非常廣泛，「衛健委」僅僅擔負老年人口的醫療與健康工作，其他養老服務相關工作仍由民政部負責。
二、中國欲透過此次機構改革完善養老服務體系
首先，2018年國務院機構改革雖將「老齡辦」劃歸「衛健委」以利於結合醫療健康與養老服務，但實際上養老服務工作仍由民政部負責，故此次改革將有助於中國建構完整的養老體系，並落實全國老齡工作委員會所制定之相關因應人口老齡化政策。[4] 其次，此次機構改革前，由於老齡工作由「衛健委」與民政部兩個單位分擔負責，一個負責「醫療健康」問題；另一個則負責「養老服務」工作，即有可能產生政策協調與銜接的問題，中國欲透過此次改革，由單一部門——民政部負責統籌規劃養老服務體系，包含老年人醫療健康，乃至於養老保障、社會養老、社區老年服務和公共養老福利等。對此，廣州南方醫科大學衛生管理學院院長王冬稱，中國此舉係將老齡工作視為整體來進行考量，系統性地重視人口老齡化趨勢所帶來的問題。[5]
另外，中國老齡協會改由民政部代管，亦有助於完善養老體系，因為該協會的主要工作係針對老齡事業發展的方針、政策以及規劃等重大問題進行調查研究並提出建議。[6] 可見，中國欲透過此次機構改革完善養老服務體系，由民政部負責所有相關老齡化人口業務，因為民政部除了擁有大量養老機構設施資源、社區基礎設施與空間之外，若同時又擔負醫療健康職責的話，則能夠一手包辦老年人的健康、教育、社會活動參與以及養老等工作，有助於完善中國的養老服務體系。[7]
參、趨勢研判
中國推動之政策成效仍有待觀察
依世界衛生組織的定義，65歲以上老年人口占總人口數7%、14%則為高齡化社會與高齡社會。據中國國家統計局公布之數據，2022年60歲及以上的人口為28,004萬人，占總人口19.8%；65歲及以上人口為20,978萬人，占總人口14.9%，相較於2021年，分別增加了1,268萬人與922萬人。[8] 因此，中國已進入高齡社會，老年人口快速增加。為能有效因應人口快速老齡化及其所帶來的相關問題與挑戰，中國極為重視養老事業與產業，例如習近平在「十八大」報告中提出「積極應對人口老齡化、大力發展老齡事業和產業」，並於2020年19屆五中全會告中再次提及「推動養老事業和養老產業協同發展」。同時，目前中國已針對老年人口問題採取相關因應政策，例如2021年11月發布《中共中央國務院關於加強新時代老齡工作的意見》，強調健全養老服務體系、完善老年人健康支撐體系、促進老年人社會參與、著力構建老年友好型社會、積極培育銀髮經濟以及強化老齡工作保障。[9] 2022年2月發布之《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，指出為了因應養老服務供給不斷增加、健全老年健康支撐體系以及營造更加宜居社會環境等，中國強調強化社會保障和養老服務網、擴大養老服務覆蓋面、強化居家社區養老服務能力、完善老年健康支撐體系、大力發展銀髮經濟以及營造老年友好型社會環境等。[10]
可預期，隨著中國老年人口越來越多，相關的人口老齡化問題將不斷浮現，不僅僅是老年人的衛生健康問題，養老保障、社會養老、社區老年服務和公共養老福利等問題亦將會陸續出現。根據上述領導人談話以及相關政策規劃，顯示中國高度重視此問題，中國希冀透過由民政部這一部門來負責所有老年人口相關業務，持續推動發展養老事業與養老產業以促進健康老齡化。雖然「衛健委」所擔負的「醫療健康」工作劃歸回民政部，但極有可能與民政部既有推動之政策存在著政策協調與銜接等問題，且能否於短時間內獲得克服仍不得而知，故此次機構改革所能發揮的成效仍有待觀察。
[1]〈（兩會受權發布）關於國務院機構改革方案的說明〉，《新華網》，2023年3月8日，http://lianghui.people.com.cn/2023/n1/2023/0308/c452482-32639216.html。
[2]〈（兩會受權發布）關於國務院機構改革方案的說明〉，《新華網》，2018年3月14日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122533011.htm。
[3]〈主要職責〉，《中華人民共和國民政部》，https://www.mca.gov.cn/article/jg/zyzz/。
[4]〈全國老齡工作委員會辦公室將改至民政部 學者：應對老齡化不單靠醫療〉，《南美僑報網》，2023年3月8日，https://reurl.cc/Q4YL95。
[5]同前註。
[6]〈應對老齡化 多項老齡工作職責重新劃歸民政部〉，《新浪財經》，2023年3月8日，https://finance.sina.cn/2023-03-08/detail-imykenxt0251353.d.html。
[7]同前註。
[8]〈王萍萍：人口總量略有下降 城鎮化水準繼續提高〉，《國家統計局》，2023年1月18日，https://reurl.cc/ym59bE。
[9]〈中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2021年11月24日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/24/content_5653181.htm。
[10]〈全文丨《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，《中華人民共和國民政部》，2022年2月22日，https://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202202/20220200039833.shtml。