美國防部軍售程序改善方案推展近況
2023.07.07
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壹、新聞重點
美國防部(Department of Defense, DoD)於2023年6月13日對外發布新聞,[1]說明其依據聯邦政府《2022國防策略》(2022 National Defense Strategy)指導,並參酌2022年8月成立軍售程序改善「特別任務小組」(Tiger Team,即「老虎隊」)近10個月來評估檢討所提建議事項,已由部長奧斯汀(Lloyd J. Austin III)批准一份任務行動備忘錄(tasking memo),針對美國與盟友邦間,在軍事售予(Foreign Military Sales, FMS,以下簡稱:軍售)計畫執行過程中所遇障礙(barriers)及供售履行交付效率等問題,揭示後續改善關鍵面向與各項具體措施的政策指引。
貳、安全意涵
一、軍售程序改善,涉及美國防部武獲與安援跨部門整合事項
針對上揭於2022年8月組成的程序改善「特別任務小組(Tiger Team)」,美國防部(DoD)係責由主管軍備獲得暨維持次長辦公室(Office of Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment, OUSD/A&S)的副次長(Deputy Undersecretary of Defense, DUSD)普蘭姆博士(Dr. Radha Plumb),以及負責對外安全事務的政策次長辦公室(Office of Under Secretary of Defense for Policy, OUSD/P)副次長(DUSD)貝克(Sasha Baker)共同主持,並納編國防安全合作局(Defense Security Cooperation Agency, DSCA)、三軍部(Military Departments)武獲及安援機構專業代表參與檢討;該團隊是透過「擇定具有代表性個別軍售專案計畫進行案例全程分析」、「歸納現行運作機制仍普遍存在的挑戰」,同時檢視「各盟友邦對軍售個案執行過程所反映的窒礙」,並在完備「國防業界回饋意見與建議事項的蒐整」後,[2]經綜合研議,形成前揭公布的改善關鍵面向與具體措施指引,[3]要點摘列如次:
(一)強化安全合作編組及人員訓練模式,建置等同駐外國防武官職務的安全合作事務專業人力,專責與盟友邦協調溝通戰備實需。
(二)檢討技術項目移轉審議效率,降低關鍵能力輸出壁壘(barriers to the export of key capabilities),更新現行相關釋出政策。
(三)提供盟友邦符合實需的優序能力籌建建議,針對「非制式特殊需求計畫」(Non-Programs of Record, NPOR)[4],發展加速履行方案。
(四)檢視招、決標基準與指標(Contract award standards and metrics),依盟友邦軍售案件優先排序,發展相關時序節點管控圖像。
(五)檢討彈性運用國防獲得特別基金(Special Defense Acquisition Fund, SDAF)[5]投入產製時機、主動分析預判盟友邦「五年期」能力籌建優序需求、鼓勵採用「長期合約」訂約策略,激勵業界進行產能提升投資,漸次擴大國防工業基礎(Defense Industrial Base, DIB)整體能量。
(六)常設程序持續改善委員會(Continuous Process Improvement Board),協同國務院(Department of States, DoS)持恆謀求精進。
二、美國務院則視程序改善,為因應戰略競爭情勢的重要手段
在國防部(DoD)公布前揭改善方案之前,國務院就其司職對外安全政策及軍售事務監督管理立場,早已責由所屬政軍事務局(Bureau of Political-Military Affairs)完成國務院職權掌理事項有關的具體改善工作指引,並率先於2023年5月18日對外公布,[6]重點如次:
(一)依區域安全需求提早規劃武器移轉建議方案予盟友邦,並針對作戰互通(interoperability)優序項目進行政策預審與評估。
(二)檢討符合國家安全戰略、國防戰略及區域作戰計畫安全目標者,優先列為協助盟友邦加速進行軍售規劃籌建項目。
(三)主動、前瞻規劃國防獲得特別基金(SDAF)的運用,支持符合優先適用條件的盟友邦,迅速交付關鍵能力軍售品項。[7]
(四)優化無人機系統(Unmanned Aerial System, UAS)輸出政策及審議核准程序,加速盟友邦無人機相關軍售計畫的移轉交付。
(五)精進駐外安全合作官員(Security Cooperation Officer)[8]的培訓課程,提升協助盟友邦共同規劃發展軍售計畫的專業職能。
(六)視盟友邦對機敏技術保護與最終使用安全管控措施實況, 降低軍售案特別安全協定(Special Security Arrangements, SSAs)的過度使用,縮減交付時間。
(七)改善軍售案知會國會(Congressional Notification)文件層級審查(Tiered Reviews)流程,[9]消弭重複報告,優先處理關鍵案件。
(八)及時瞭解掌握盟友邦軍售案件執行情況,優化內部協調,避免延遲交付情事,並強化駐外使館與盟友邦通報、溝通機制。
(九)持續推動傳統武器移轉(Conventional Arms Transfer, CAT)政策工作小組(Working Group)倡議,並透過多項規劃策略提供盟友邦更多執行運用的選擇。[10]
經審視上揭改善工作指引內涵,國務院(DoS)除聚焦「軍售相關輸出管制事項核准、審議程序的整體效率提升」之外,同時也展現其致力確保「對外軍售工作全般規劃與執行,須符合美國家安全目標」的積極作為。此外,在面對俄烏戰爭持續、印太區域安全情勢變化及「後疫情」國防供應鏈產能復原艱困等多重因素挑戰下,國務院也明確揭示:現階段確實是美國政府重新調整對外安全合作整體工作步調,以迎接新戰略競爭情勢的適切時機(the time to reassess and adapt security cooperation to meet new and emerging challenges)。[11]
參、趨勢研判
一、改善方案具體行動執行細節,仍待持續觀察
回顧美國防部自1971年9月成立「國防安全援助局」(Defense Security Assistance Agency, DSAA)主責安援及軍售相關事務逾50年,期間業已歷經多次體制及程序的興革,包括為因應對外安全工作思維從「安全援助」(Security Assistance, AA)轉化為「安全合作」(Security Cooperation, SC)的改變,進行組織大幅重整,檢討更名為現行的「國防安全合作局」(DSCA)等。[12]而前一次較具規模的軍售程序改善行動(Streamline FMS process),則是發生於2013至2016年間,惟最終依國防產業界的觀察及國會「政府問責署」(Government Accountability Office, GAO)所提監督審核報告結論,其相關成果並不甚顯著。[13]
然而此次,美國政府在面對「國際戰略競爭情勢」、「國防供應鏈產能受疫情與戰爭衝擊」,以及「盟友邦持續反映軍售履約交付延遲」等接踵而至的壓力催化下,從國防部跳脱以往僅責成國防安全合作局(DSCA)主導檢討工作的模式,整合武獲及安援機構共同研議,到國務院(DoS)層級展現行政部門一致步調,主動提出改善方案,確實給予盟友邦及外界有較多的期待。因此,依前揭各面向的改善政策指引,國防部(DoD)與國務院(DoS)後續可能發展的相對行動細節與具體執行方式為何?能否解決現存「軍售程序自需求規劃至完成輸出移轉時間過於冗長」、「軍售盟友邦與美軍自購武器裝備產製交付優先順序存有差別待遇」、「國防產業供應鏈整體產能可否如預期順利復甦支持供需」等實際問題,均有待持續密切關注。
二、盟友邦優先適用待遇,須透過協商積極爭取
細觀前揭美國務院(DoS)及國防部(DoD)先後各自公布的改善方案政策指引中,有諸多事項在後續的實務運作意涵上,預判仍將存有「盟友邦所期待的需求須經美國政府行政部門事先進行審認,並在確定符合其安全利益或政策目標」的「適用」情況下(eligible to necessary conditions),盟友邦才得以享有「調整排序、優先處理」的待遇;這些事項可能包括:對符合「適用條件」的盟友邦「提供符合安全目標的優序兵力籌建建議」、「檢討特定軍售案發展時序節點管控」、「就作戰互通供售項目優先進行政策預審」、「運用特別國防獲得特別基金(SDAF)加速籌購關鍵品項」、「放寛機敏技術保護與最終使用安全管控措施」、「優先移轉交付無人機相關軍售需求」等等;因此,未來無論在軍售「需求先期規劃階段」或「專案計畫管理階段」,我國允宜充分利用台美各層級的軍事(售)交流合作會談(議)時機,就所處區域戰略環境、台海安全情勢與戰備整備實需,積極爭取各項措施「適用國家」或「適用個別軍售案」(eligible countries or FMS cases)的「優先」待遇,此為後續結合美方軍售程序改善工作實務推展進程,不容忽視的重要協商策略。
[1]C. Todd Lopez, “Tiger Team Recommendations Aim to Optimize Foreign Military Sales,” DoD News Releases, June 13, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3427294/tiger-team-recommendations-aim-to-optimize-foreign-military-sales/ and “Department of Defense Unveils Comprehensive Recommendations to Strengthen Foreign Military Sales,” DoD News Releases, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3425963/department-of-defense-unveils-comprehensive-recommendations-to-strengthen-forei/.
[2]美國航太工業協會(Aerospace Industrial Association, AIA)、國防工業協會(National Defense Industrial Association, NDIA)及專業技術服務協會(Professional Services Council PSC)聯署回饋「特別任務小組(Tiger Team)」的意見請參見 “FMS Modernization - U.S. Industry Feedback to the Department of Defense Foreign Military Sales (FMS) Tiger Team,” Compiled by Aerospace Industries Association (AIA), National Defense Industrial Association (NDIA) and Professional Services Council (PSC), November 29, 2022, https://www.aia-aerospace.org/wp-content/uploads/FMS-Tiger-Team-Feedback-29Nov22-FINAL.pdf and “Volume II - Defense Trade Modernization,” AIA, NDIA & PSC, June 8, 2023, https://www.aia-aerospace.org/wp-content/uploads/Volume-II-Defense-Trade-Modernization.pdf。
[3]同註1。
[4]「非制式特殊需求計畫」(Non-Programs of Record, NPOR)通常係指買方國家所採購的標的物「非屬美軍現有庫存或制式標準」得以供應的項目,或是「因應買方國家特定能力需求而設計」供售的專案計畫。詳參:Defense Security Cooperation Agency, Non-Program of Record U.S. Industry Handbook, June 2020, https://www.dsca.mil/sites/default/files/NPOR%20US%20Industry%20Handbook.pdf。
[5]國防獲得特別基金(SDAF)的運用,主要是針對重要關鍵或購置前置整備期較長的需求,為補足美軍與盟友邦戰備存量(特別是因應區域緊急作戰行動的戰備物資),在軍售信託基金(FMS Trust Fund)之外,可彈性挹注的預算資源。媒體亦曾針對美國會對此基金運用的相關提案進行報導;鍾辰芳,〈美國兩黨議員提出《加速軍備轉讓台灣法案》呼籲在台設美軍戰備儲存〉,《美國之音》,2022年9月23日, https://www.voacantonese.com/a/members-of-us-congress-introduced-bill-to-accelerate-arms-transfer-to-taiwan-20220922/6759805.html。
[6]“FMS 2023: Retooling Foreign Military Sales for An Age of Strategic Competition,” U.S. Department of States, May 18, 2023, https://www.state.gov/fms-2023-retooling-foreign-military-sales-for-an-age-of-strategic-competition/
[7]同註5。
[8]美國派駐國外安全合作官員(Security Cooperation Officer, SCO)在台灣係指美國在台協會台北辦事處(American Institute in Taiwan/ Taipei main office)安全合作組(Security Cooperation Section)的組長及相關組員。
[9]軍售案件的「知會國會」(Congressional Notification)審議程序,係指美國行政部門依《武器輸出管制法》(Arms Export Control Act, AECA)第36(b)節相關規定,針對個案金額超過法定門檻(主要武器裝備逾1,400萬美元、其他品項逾5,000萬美元)準備軍售發價書(FMS LOA)前,與國會進行協商(Justification)的程序,過程概分為「非正式知會」(Informal Notification)與「正式知會」(Formal Notification)兩階段;其中,在正式知會期間,國會依法可在30日內表示異議,並由行政部門再續行溝通,若無意見,在30日期滿後,供售案即自動完備知會程序;後續再經由買賣雙方政府授權代表於一定效期內完成發價書(Letter of Offer and Acceptance, LOA)簽署生效執行;詳請參考:U.S. Defense Security Cooperation Agency, C5.5. Congressional Notification,Security Assistance Management Manual, https://samm.dsca.mil/chapter/chapter-5#C5.5.
[10]有關傳統武器移轉(Conventional Arms Transfer, CAT)及其工作小組(Working Group)相關倡議與編組,前期係運作於2017至2021年間,依此項行動指引內容預判,國務院顯然是有意重啟並持續進行該倡議計畫。詳請參考:Implementation of the Conventional Arms Transfer (CAT) Policy, U.S. Department of States, May 21, 2019, https://2017-2021.state.gov/implementation-of-the-conventional-arms-transfer-cat-policy/index.html and Targeting Working Group, Bureau of Political-Military Affairs, U.S. Department of States, October 1, 2020, https://2017-2021.state.gov/targeting-working-group/index.html。另這些規劃策略包括:檢討具創新思維與彈性運用的融資機制(innovative and flexible financing mechanisms)、改善「非制式特殊需求專案」(NPOR)的採購流程、將釋出可行性(exportability)納入計畫發展程序,以及改善技術安全與釋出(technology security and releasability)管制流程等。
[11]同註6。
[12]“Organization History” and “1997-1998: Two-year Period of Major Reform and A New Agency Name,” DSCA, DoD, https://www.dsca.mil/resources/publications/strategic_plan_2025/organization_history and https://www.dsca.mil/node/1538;當年在國防安全合作局(DSCA)更名後,隨後各級相關安援執行機構組織或部門名稱亦均陸續完成變更,例如:安全援助管理學院(Defense Institute of Security Assistance Management, DISAM)更名為安全合作研究學院 (Defense Institute of Security Cooperation Studies, DISCS)、美國在台協會台北辦事處負責軍售相關業務連絡的「技術組」(Technical Section)更名為「安全合作組」(Security Cooperation Section)等等。
[13]Stew Magnuson, “Foreign Military Sales Reform Progressing at Slow Pace”, National Defense, NDIA, March 21, 2017, https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2017/3/21/foreign-military-sales-reform-progressing-at-slow-pace and “Foreign Military Sales: Expanding Use of Tools to Sufficiently Define Requirements Could Enable More Timely Acquisitions,” Government Accountability Office, August 14, 2017, https://www.gao.gov/products/gao-17-682 .