簡析「歐洲經濟安全戰略」概念之意涵
2023.07.07
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壹、新聞重點
為因應中國在安全及經濟層面上的威脅，歐盟執委會（European Commission）於2023年6月21日向歐洲議會及歐盟理事會提出「歐洲經濟安全戰略」（European Economic Security Strategy）此一概念，該戰略聚焦於如何因應供應鏈及關鍵基礎設施潛在風險，以對抗經濟脅迫及尖端技術外流；除對外來投資及關鍵物品出口管制外，亦將審查歐洲企業對外投資案，尤以涉及量子電腦、人工智慧及先進半導體三大科技為重。
歐盟企圖藉此促進自身競爭力，以「去風險化」（de-risking）方式保護歐洲區域利益並尋求盟友。[1]本文擬探討該戰略實施後可能之趨勢與影響。
貳、安全意涵
一、地緣政治劇變促使歐盟積極強化供應鏈安全
自歐盟成立以來，係以開放、建置貿易規則之下進行區域性經濟合作為主要目標，與此同時，近年地緣政治緊張局勢日益加劇，影響地緣戰略及地緣經濟競爭態勢，加上新冠疫情及俄烏戰爭等巨大衝擊，凸顯出歐盟體制內長期依賴某些經濟項目的內在風險，因此，歐盟執委會擬建置一項全面的戰略——包括內外部政策的聯合行動及歐盟成員國的一系列連貫措施，執委會認為該戰略對歐盟評估、管理風險，並保持歐洲的開放性與國際參與度至關重要。[2]
該戰略建議對四個領域的經濟安全風險進行全面評估：
（一）供應鏈彈性的風險，包括能源安全；
（二）關鍵基礎設施的實體及網絡安全風險；
（三）與技術安全及技術洩露相關的風險；
（四）經濟依賴或經濟脅迫武器化的風險。
歐盟擬透過此戰略進行歐洲經濟相互依存關係的「去風險化」，但又強調並非「分離主義」；歐盟為實現其全球技術競賽領導者的地位，成員國必須打「團體戰」，當個別成員國「各玩各的」，歐洲會變成「遊樂場」，當各國一起行動時，歐盟整體就是「一個」全球地緣政治的參與者，因此歐洲需要一個統一的戰略來增強自己的實力——成為全球參與者所需的實力。[3]
二、歐盟隨美國腳步擴大出口管制手段
有鑑於軍事科技發展迅速、俄烏戰爭爆發，全球地緣政治環境日益嚴峻，歐盟持續關注關鍵技術外流，一些戰略技術具有軍民兩用的雙重用途，需要特別處理，故持續修訂成員國與第三國多邊出口管制或在特定情況下限制多邊出口管制制度，例如先進晶片製造設備或量子運算相關設備等。美國持續打壓中國半導體發展之事態變化快速，因此該制度必須更具靈活性，以應對當下各種變化。
2021年5月，歐盟新修訂原有的兩用物項出口管制條例——《建立歐盟控制兩用物項的出口、中介、技術援助、過境和轉讓的管制制度的條例》，[4]同年9月生效，修訂目的係為更有效地因應發展快速的安全、技術及貿易產生之相關風險，尤其關注具有國安敏感性的新興技術移轉或出口。此一積極舉措顯示出歐盟已體認到強化出口管制及協調成員國出口規範的緊迫性——各成員國出口規範不一致所產生之漏洞將會破壞歐盟體制下單一市場的完整性。[5]
一般而言，出口管制屬各國內政範疇，而該條例在歐盟體制下可使不同成員國援用同一套出口管制規定，在歐盟成員國之間產生協調及跨境效益。
參、趨勢研判
一、歐盟經貿或逐步向「新保護主義」傾斜
以往歐盟係通過貿易、全球門戶投資等政策，利用單一市場保持全球供應鏈開放並制定標準，增強歐盟競爭力及供應安全。近年來，歐盟產業戰略已確定朝「增強單一市場彈性」邁進並已實施多項相關措施，例如建立產業聯盟等，並持續推動循環經濟、提高綠色數位科技，以及確保歐盟穩坐在全球標準制定方面的領導地位。
有鑑於貿易上的過度依賴可能會引發經濟安全風險，且第三國採取的非市場政策可能會加劇競爭環境的傾斜。基此，歐盟透過調整經濟戰略並於2023年6月通過新版《歐盟反脅迫措施》（EU Anti-Coercion Instrument）保護歐盟成員國，企圖嚇阻其他國家（如中俄等國）用經濟威脅向成員國施壓。[6]此外，歐盟重視研發與智慧財產技術保護，為了防止歐盟資助的技術外洩，執委會可以在適當的情況下排除某些第三國法人或某些第三國控制的歐盟法人參與研究、創新及數位研發，以保護歐盟的戰略利益。
惟此舉加上前述的出口管制及「去風險化」思想等，恐難不令各國想像歐盟是否正朝向新貿易保護主義的路上前進，進而引發另一波貿易戰。該戰略推出後，實際上運作所產生之相關政經發展現象，值得關注。
二、歐盟緊縮出口項目審查，將持續改變供應鏈現況
歐盟針對軍民兩用技術相當重視，為防堵洩漏，規範了一系列先進技術的雙重用途出口或對外投資限制，避免這些技術應用會威脅國安、軍事及情監偵。對於供應鏈彈性的風險管理，將由執委會分析評估，並聚焦出於地緣政治目的而武器化產業。對於最敏感的國安風險，執委會將提出雙重用途技術清單，以確定相關的保護和推廣措施。
在此基礎上，執委會建議歐盟成員國明確界定範圍，識別、評估威脅歐盟關鍵利益的經濟安全風險，且必須同時考慮到不斷變化的地緣政治背景，動態且持續地判斷在何種情況下進行利益維護的舉措。如此一來，歐盟的實體審查不可避免地充滿「個案的不確定性」，實際上施行仍有極大可能落入所謂的國安敏感性項目，加上「動態的地緣政治風險」因素，恐將導致關鍵技術產品（如半導體等）之供應鏈上中下游連帶發生變化。
[1]〈去風險化 歐盟提經濟安全戰略〉，《自由時報》，2023年6月21日，https://news.ltn.com.tw/news/world/paper/1589708。
[2]“An EU Approach to Enhance Economic Security,” European Commission, June 20, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3358.
[3]“Press Remarks by Executive Vice-Presidents Vestager and Dombrovskis and High Representative/Vice-President Borrell on Economic Security Strategy,” European Commission, June 20, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_3388.
[4]“REGULATION (EU) 2021/821 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 20 May 2021 Setting up a Union Regime for the Control of Exports, Brokering, Technical Assistance, Transit and Transfer of Dual-use Items,” Official Journal of the European Union, May 20, 2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021R0821.
[5] “JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL ON ‘EUROPEAN ECONOMIC SECURITY STRATEGY’,” European Commission, June 20, 2023, pp.10-11, https://reurl.cc/p6vNWb.
[6]〈劍指中俄 歐盟通過反經濟脅迫措施〉，《希望之聲》，2023年6月7日，https://www.soundofhope.org/post/727955?lang=b5。