美軍發展灰色地帶攻勢能力之省思
2022.02.11
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壹、 新聞重點
2021年12月，美國智庫「大西洋理事會」（Atlantic Council）公布《取得優勢：美國下一個國防戰略之願景》（Seizing the Advantage: A Vision for the Next US National Defense Strategy，以下稱《取得優勢》）報告，主張地緣政治的賽局正因中國與俄羅斯等行為者操弄國際規則而變遷，美國及其友盟因此須改變此一賽局並重塑對其有利的環境。有鑒於拜登（Joe Biden）政府即將發布新版《國防戰略》（National Defense Strategy），該報告乃提出四項增進美國相對安全地位的建言，包含一、適應新競爭：抗衡中國與俄羅斯的混合戰（hybrid warfare）並在灰色地帶中採取攻勢作為；二、準備新戰場：重建美軍以更佳地嚇阻並主導未來衝突；三、利用新的與既有的友盟：全球性地建立與振興防衛關係；四、創建新企業：訓練、賦予並確保美國國防部科技優勢。
本文探討《取得優勢》對於美國發展灰色地帶攻勢能力的建議。時值中國以軍機襲擾台灣西南防空識別區，俄羅斯以灰色地帶衝突的手段脅迫烏克蘭，該報告的見解是否可行，可與這些事態相互印證。
貳、安全意涵
一、美國或尋求在競爭光譜取得全面優勢
《取得優勢》雖為智庫報告，但其立論援引拜登政府之政策文件，仍具相當代表性。其以2021年3月《國家安全戰略暫行指南》（Interim National Security Strategic Guidance）的主張為美國的整體目標，亦即「促進有利[美國]的權力分布並防止對手直接威脅美國及其盟友、避免對手禁止其他國家取得全球公域（global commons），與阻止其支配重要區域」。由此，該報告對於美國發展灰色地帶攻勢作為的論據大致有三。首先，美國應接受其參謀首長聯席會議（Joint Chiefs of Staff）於2019年提出之「競爭連續光譜」（competition continuum）的概念，將國家間的關係區分為合作、未達武裝衝突的競爭，與武裝衝突三個態樣。其中，未達武裝衝突的競爭即是和平與戰爭間的灰色地帶，而對手在此灰色地帶中採取混合戰的手段。第二，美國應勇於和對手在灰色地帶中競爭；面對對手的混合戰，美國應採取「全體政府」（whole-of-government）途徑，美國國防部在跨機構的合作中則扮演輔助的角色。易言之，《取得優勢》主張美國除了在傳統的軍事領域享有優勢，更應尋求在灰色地帶的競爭中勝出。
第三，美國國防部應發展守勢與攻勢的能力，後者特別著重於形塑資訊與網路環境，以及跨領域（cross-domain）的回應。該報告提供的例子，包含公告網路攻擊與其他混合戰行動的來源；以精確的資訊和反制的敘事快速回應錯、假訊息行動；公開指責（name and shame）錯、假訊息的源頭；披露非法活動；揭露令競爭者難堪的資訊；以資訊創造戰略競爭者之間（如中俄之間）、戰略競爭者與其國際夥伴之間（如中國的「債務陷阱外交」）、中國領導人之間、或俄國總統普欽（Vladimir Putin）與俄國「寡頭」之間的楔子（wedge）或分化。
二、灰色地帶攻勢能力需和傳統嚇阻能力同時發展
直觀來說，在灰色地帶中與中俄兩國競爭並勝出，對美國及其友盟是正面且可欲的發展。然而論者指出，防守方在灰色地帶的成功，可能反而導致對手升高衝突，而這正是當前烏克蘭危機的寫照。此一觀點主張，俄國之所以對周邊國家訴諸灰色地帶衝突而非軍事衝突，反映的是美國與北約的嚇阻成功。舉例來說，俄國在2007年對愛沙尼亞發動大規模網攻，係因後者為北約成員國；俄國在2008年對喬治亞發動軍事攻擊，則因喬治亞既非北約一員，也非美國與北約的戰略重心；相較之下，烏克蘭雖非北約成員，但因鄰接波蘭與匈牙利而使其戰略地位較喬治亞重要，俄國乃在2014年採取有限度的軍事行動兼併克里米亞，2021年12月以降則採取混合戰的手段施壓烏國、美國與北約。俄國對這些國家採取不同策略，反映其對美國與北約的顧慮。更重要的是，2014年以後，烏國在北約的支持下，強化其應對灰色地帶衝突的能力，逐漸在叛離的烏東兩省取得優勢，並降低俄國重施故技的成功率。然而，由於烏國未獲得北約的保護，且俄國相對於烏國仍有傳統武力方面的優勢，俄國在難以透過灰色地帶衝突實現目標的情況下，轉而選擇軍事衝突手段。爰此，一國增加在灰色地帶的競爭能力，未必可迫使對手放棄競爭，反可能使之「鋌而走險」。
《取得優勢》並未論及前述的可能性，但它亦強調美軍需具備更佳的嚇阻與在衝突中勝出的能力。它呼籲美國國防部應進一步釐清國防部長奧斯汀（Lloyd J. Austin III）提出的「整合式嚇阻」（integrated deterrence）概念，主張此概念應包括在美國內部發展「全體政府的嚇阻」（whole-of-government deterrence），以及對外串連正式與非正式友盟的「全體同盟的嚇阻」（whole-of-alliance deterrence）。美軍在以資訊為中心、網路化、快速變遷，以及全領域的未來戰場中，亦需發展所需的各式能力。
參、趨勢研判
一、戰略訊息傳遞（strategic messaging）為灰色地帶攻勢能力之要件
《取得優勢》主張資訊、情報與網路是美國發展灰色地帶攻勢能力之重點領域，這也符合美國對未來戰爭乃至強權競爭的想像。嘗試發展「灰色嚇阻」（grey deterrence）概念的梅賽克（Jahara W. Matisek）即認為，全球通訊的發達使美國不再能控制國際、國家與地區層次的敘事，並使發動灰色地帶衝突的國家與非國家行為者得以操弄社群媒體平台以推進其主張。由於國家與非國家行為者的基礎是特定的人口或群眾，美國若能重拾對後者的影響力，將可連帶影響前者的理性權衡，從而發揮嚇阻的效果。資訊、情報與網路——或廣義的政治作戰（political warfare）——因而是「灰色嚇阻」的重心。
這可解釋《取得優勢》對資訊戰與網路戰的強調。然而將之應用在灰色地帶衝突上，卻可能有升高衝突的風險。若將《取得優勢》的主張應用於當前的烏克蘭危機，美國的策略應著重對國際社會與俄國群眾傳遞普丁是侵略者或其計畫難以得逞的訊息。2022年1月起，美國兩度警示俄國將採取「嫁禍」（false flag）行動，炮製烏國率先發起衝突的影片以正當化俄國的軍事作為；並以攔截與對媒體洩露俄國內部對話的方式，傳達俄國內部對侵略烏國的疑慮。 但此舉究竟是對俄國發揮嚇阻效果，或是刺激後者採取更激進的作法，則尚待觀察。同理，美國若揭露令中國領導人難堪的訊息，亦可能被後者解讀為挑釁而非針對其在台海或南海的行為之嚇阻。如何精準從事戰略訊息傳遞，避免對手誤判的可能，因此相當必要。《取得優勢》對此略有著墨，但未有明確的建議；美國在這方面的後續作為，值得關注。
二、小國仍應著重灰色地帶衝突的防禦與傳統嚇阻
相較於美國開始探討在灰色地帶的攻勢作為，小國如烏克蘭與台灣仍應聚焦於對灰色地帶衝突的防禦與軍事衝突的嚇阻。這不僅是因為小國相對欠缺發展攻勢作為所需的資源與人力，也與其國家安全情境有關。恐怖分子或極端主義組織採取灰色地帶衝突，係因其能力受限，而對國家行為者如中國與俄國而言，採取灰色地帶衝突則是選擇的結果，無論是著眼於以低強度的行動造成既成事實並避免戰爭，或因這是在美國優勢武力下的次佳選擇。小國（台灣與烏克蘭）若致力於發展灰色地帶的攻勢作為，雖可降低對手的行動成果，但由於其和大國（中國與俄羅斯）的軍事實力差異仍在，可能導致大國轉而訴諸軍事行動。烏克蘭危機的可能情境之一，即是俄國在美國與北約的壓力下，放棄佔領烏克蘭之一部或全部，而選擇攻擊烏國的重要軍事據點與資產，以打擊烏國政府、削弱其實力並製造內部動亂。 就此而言，小國的國家安全政策目標仍應以嚇阻傳統軍事衝突為主，並延伸至對灰色地帶衝突的防守（如韌性的建構）。發展在灰色地帶的攻勢能力，當屬次要。
[1] Clementine G. Starling, Tyson K. Wetzel, and Christian S. Trotti, Seizing the Advantage: A Vision for the Next US National Defense Strategy (Washington, D.C.: Atlantic Council, 2021), p. 20.
[2] 美國《國家安全戰略暫行指南》，參見“Interim National Security Strategic Guidance,” U.S. White House, March 3, 2021, https://reurl.cc/YW4NvX；美國參謀首長聯席會議的報告，參見Joint Chiefs of Staff, “Competition Continuum,” Joint Doctrine Note 1-19, June 2019, https://tinyurl.com/3prea56c；本段關於美國在灰色地帶攻勢能力的摘述，參見Clementine G. Starling, Tyson K. Wetzel, and Christian S. Trotti, Seizing the Advantage, pp. 31-37。
[3] Catherine Delafield et al., “Rethinking Deterrence in Gray Zone Conflict,” E-International Relations, January 5, 2022, https://tinyurl.com/3samm94f; J. Andres Gannon et al., “Why Did Russia Escalate Its Gray Zone Conflict in Ukraine?” Lawfare, January 16, 2022, https://tinyurl.com/4893v99z.
[4] Clementine G. Starling, Tyson K. Wetzel, and Christian S. Trotti, Seizing the Advantage, pp. 37-43.
[5] Jahara W. Matisek, “Shades of Gray Deterrence: Issues of Fighting in the Gray Zone,” Journal of Strategic Security, Vol. 10, No. 3 (Fall 2017), pp. 1-26.
[6] Aamer Madhani, Nomaan Merchant and Vladimir Isachenkov, “White House: Russia Prepping Pretext for Ukraine Invasion,” Associated Press, January 15, 2022, https://tinyurl.com/3vt3662z; Natasha Bertrand and Jennifer Hansler, “US Alleges Russia Planning False Flag Operation Against Ukraine Using ‘Graphic’ Video,” CNN, February 4, 2022, https://tinyurl.com/2p8a2zpe; Natasha Bertrand, Jim Sciutto and Katie Bo Lillis, “US Intel Indicates Russian Officers Have Had Doubts about Full Scale Ukraine Invasion,” CNN, February 7, 2022, https://tinyurl.com/mmkkry6h.
[7] Paul Sonne and Robyn Dixon, “Putin Has Many Options Short of a Multi-front Invasion of Ukraine,” The Washington Post, January 21, 2022, https://tinyurl.com/mu43668v.