2018環太平洋軍演的戰略意涵
2018.07.13
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壹、新聞重點
2018年5月23日,美國國防部取消邀請中國解放軍參加6月27日至8月2日的環太平洋軍事演習(RIMPAC 2018),強調此舉是對中國在南海軍事化的「初步回應」。美國國防部發言人羅根(Chris Logan)表示,「中國對南海爭議島礁持續軍事化,徒增區域緊張和不穩定。」
有關參加2018環太平洋軍演的兵力,總共包括來自25國,超過2萬5000人,46艘水面艦艇和5艘潛艇,以及200多架飛機。原本首次受邀的巴西則表示不克參加;東協除了緬甸、柬埔寨、寮國外,其餘國家皆參與;印尼、馬來西亞、菲律賓與新加坡則是首次派出船艦參演;越南、斯里蘭卡、以色列則是第一次獲邀參加,但越南不派船,僅由8名海軍官員代表出席。
相對於此,中國國防部則於6月26日宣佈,中國與東協各國防務部門領導人已達成共識,將在8月舉行中國與東協10國的海上聯合軍演。
貳、安全意涵
一、美國尋求強化印太安全戰略的領導地位
2018環太平洋軍演是美軍將原「太平洋司令部」改為「印太司令部」後所實施的第一個大規模聯合軍演,此舉也正向中國傳達重要的訊息,即美國將同時在印度洋與太平洋採取制衡中國的軍事行動。
中國從2013年起在南海填土造陸;2016年陸續加強其7個南沙島礁軍事化,包括華陽礁、永暑礁、南薰礁、東門礁、赤瓜礁、美濟礁和渚碧礁;2018年初於永暑礁和美濟礁設立電波干擾設施;5月永暑礁、渚碧礁和美濟礁已具備3000公尺規模之機場跑道與港口,並部署反艦巡弋飛彈和地對空飛彈系統。中國更不斷進行穿越第一島鏈的遠海航訓,升高西太平洋區域的緊張態勢。在2018年6月1-3日所舉辦的「香格里拉對話」中,美國國防部長馬提斯便強烈抨擊中國的軍事化作為,並宣稱美國不會因此而放棄它在印太地區的領導角色。因此,對華盛頓而言,2018年環太平洋軍演對強化美國在印太戰略中的領導地位具有外交及軍事上極為重要的象徵性意義。值得注意的是,2018年取消對中國的邀請並不表示未來永久排除北京參與環太平洋軍演。從美國的角度來說,北京能否再次受邀參加,將取決於中國在南海與國際上的行為表現。
二、美國積極拉攏越南與菲律賓加入其印太戰略
在美方宣布排除中國參與2018年的環太平洋軍演後,斯里蘭卡與越南則獲得邀請參加,此一發展讓前後兩者形成極為明顯的對比。就南海主權爭議而言,因為越南與中國具有強烈的戰略競爭關係,所以美國積極拉攏新朋友越南以制衡中國。同時,美國也極力邀請印尼、馬來西亞、菲律賓與新加坡等國繼續參與環太平洋軍演,並且提高參與的層級。
東協國家過去多在美中兩強之間採取「兩手策略」,即經濟上與中國友好,但政治與軍事則與美國合作。東協成立以來,奉行不結盟政策,避免捲入大國之間的競爭,並採取共識決的方式團結對外。然而,在南海議題上,東協內部對中國的立場卻呈現不同步調,可概略區分為「大陸東協」與「島嶼東協」,後者又可依對中國南海主權聲索的立場區分為三個部分:(一)積極維護主權的越南;(二)部分希望將南海議題國際化以制衡中國的國家,以及(三)低調處理爭議的汶萊和馬來西亞。由於東協內部在南海問題上無法達成一致的共識,受南海軍事化影響最大的越南與菲律賓,只能透過增加國防的方式以維護它們在南海的權益。
菲律賓從2018年開始,耗資56億美元推動「新視野2」(Horizon 2)的第2階段5年期軍事現代化計畫,特別聚焦強化海防軍備。2014年美菲所簽署的《加強防衛合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement)也進入實質運作的階段,該協議允許美軍未來以輪流進駐的方式,修建軍事設施,進駐飛機、船艦和部隊,並執行海上安全行動。2017年起,美方開始積極策劃讓美軍進駐位在菲國的五個基地,其中包括靠近南海的包蒂斯達(Antonio Bautista)空軍基地。越南則自2010年起將金蘭灣(Cam Ranh Bay)打造為國防外交的國際門戶,2014年擴建國際新港,並在2017年組建一支新的潛艦部隊。透過美俄中日軍艦陸續停靠金蘭灣,越南得以實際作為,保持其水域的開放性。
美越關係的提升尤其受到華盛頓重視。從2010年歐巴馬時代的美越防衛政策對話,到2016年美國解除對越南的武器禁運,2017月11月川普訪問越南,2018年1月國防部長馬提斯訪問越南,3月卡爾文森號航艦停靠越南,再邀請越南參與2018年環太平洋軍演,美國正亦步亦趨地將越南納入其印太安全戰略架構。
值得注意的是,美越軍事交流的提升與越南本身欲分散安全風險也有關係。就在中國持續對南海島礁進行軍事化的同時,越南從俄羅斯取得必要的軍售卻增添變數。主要原因是俄羅斯自2014年遭遇西方制裁後,轉向北京尋求經濟與軍事的合作,對越南的軍事支援不得不考慮中國因素,也因此在南海議題上給了中國施壓的機會。面對俄中持續靠攏,河內則以加強與美國的安全合作來因應。
參、趨勢研判
一、中國將持續分化美國的印太戰略夥伴
中國近年在西太平洋地區對美國盟邦祭出「楔子戰略」(wedge strategy),也就是透過各種手段來分化以美國為領導中心的安全同盟體系,以利推動以中國為中心的區域秩序。中方擬於2018年8月舉行與東協10國的軍演的同時,必定會透過威逼利誘的手段,加速建構一個排除美國影響力的區域秩序,藉此削弱美國海軍繼續推動自由航行行動(Freedom of Navigation Operation, FONOP)的正當性。
二、美國加強拉攏印太區域國家以制衡中國
為了反制中國的軍事擴張,美國在2018年1月19日所公布的《國防戰略》(National Defense Strategy)中主張,其應與印太盟國和夥伴建立雙邊或多邊的安全合作關係,共同構築「網絡化的安全架構」(networked security architecture),以期有效嚇阻威脅並維持區域穩定。在台美關係上,美國總統川普於2018年3月16日簽署《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act),美國眾議院及參議院,分別於2018年5月24日和6月18日通過《2019年國防授權法》(NDAA 2019)以強化台灣防衛能量,並且在7月7日讓兩艘伯克級飛彈驅逐艦通過台灣海峽。這一連串的作為都是上述戰略思維的延伸,尤其是當美艦通過台灣海峽時,雷根號航空母艦也正在南海巡弋。由此可見美國是以國內法的形式,將台灣逐漸納入其印太戰略的架構中。因此,規模逐年擴大的環太平洋軍演,未來會變成美國與太平洋及印度洋國家軍事交流合作的常態,特別是事涉南海主權爭議的聲索國。台灣亦可爭取在此當中扮演一個重要的角色。
三、美國環太軍演刻意排除中國可能引發美中雙方的較量
雖然美國近期在印太地區展開了一系列的反制中國措施,然而這樣的作法可能因為美中雙方的強勢作為,造成兩國間的戰略競爭加劇。2018年6月22-23日,中共中央外事工作會議特別提及「堅持以中國特色社會主義為根本增強戰略自信,堅持以共商共建共享為原則推動『一帶一路』建設」,並將2012年提出的「中美新型大國關係」提升至「新型國際主義觀」,對美國開始採取攻勢作為。6月26日,中國國防部隨即宣布,中國與東協10國將於8月份舉行海上聯合軍演;7月2日,中國軍事科學院也發佈,因為十九大而暫停的2017年香山論壇將在2018年10月中下旬在北京召開。中國顯然希望在2018年下半年透過聯合軍演與安全論壇,營造對己有利的國際環境。如此一來,以美中為首的各種聯合軍演若常態化,將變成雙方軍事力量較勁的新形式。