中非合作論壇北京高峰會評析
2018.09.14
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壹、新聞重點
中非合作論壇北京高峰會於2018年9月3日至4日召開（歷屆會議參見表1），中國國家主席習近平宣布將打造更加緊密的「中非命運共同體」，並對非洲推動涵蓋產業促進、基礎建設、貿易便利、生態援助、社會發展、衛生醫療、教育交流與和平安全等面向的「八大行動」。中國承諾未來三年再出資600億美元協助非洲發展，而且不附帶任何政治條件，另將免除與中國有邦交的非洲窮國，於2018年底到期仍未償還的政府間無息貸款債務。南非總統拉馬福薩（Cyril Ramaphosa）則駁斥中國於非洲推動「新殖民主義」之說，強調非洲國家歡迎「帶路倡議」，但認為應平衡中非貿易結構，也敦促中國勿僅專注於自然資源開發，並表示習近平已表達改善問題的決心。
貳、安全意涵
一、「發展和平」模式暫時居上
中國自2009年起超越美國成為非洲主要貿易夥伴，雙邊貿易額急速攀升，惟2015年後因非洲主要出口商品－原物料價格下跌，致使雙邊貿易額驟降（參見表2）。中國2017年對非投資總額超過1,000億美元，分別是2007年和2010年的100倍和50倍，亦為對非貸款第一大國。中國在非洲勢力的迅速擴張，被西方認為是以資金、基礎建設換取自然資源的「新殖民主義」。中國則另有說詞，認為應尊重非洲戰後重建國家的選擇，並專注其能力建設。中國的參與以提供基礎建設和後勤支援為主，而非西方國家的人道主義和政治重建干預。
中國與西方在非洲的競爭，隱然為「發展和平」（development peace）與「自由和平」（liberal peace）之爭，[1] 然而中國的援助規模遠甚於西方，又標榜不干涉非洲國家內政，「發展和平」因而暫時居上，而且備受非洲威權國家歡迎。非洲現已是中國的勢力範圍，此次論壇除了我國友邦史瓦帝尼外，全非洲幾已全員到齊。
二、中國以「帶路倡議」遂行其銳實力
「設施聯通」僅是「帶路倡議」優先推動項目，側重軟實力面向的「民心相通」亦為倡議一環。「帶路倡議」曾一度贏得欠缺基礎建設的非洲國家好感，有益中國的軟實力，但非洲民眾對中國的反感卻與日俱增。蓋因中國在非洲的開發，非但未惠及當地民眾，反倒引發諸多負面效應。如中國人在迦納即被批評踐踏當地採礦法，大批中國人至贊比亞淘金也遭抨擊無視當地移民法。中國在納米比亞開採鈾礦，卻無助於改善該國居高不下的失業率，更遑論中國人逃稅、洗錢與盜獵等醜聞。
中國此回刻意免除非洲窮國若干債務、擴大對製造業投資、側重軟實力，以及讓非洲國家元首出面澄清之舉，不外為消除世人對「帶路倡議」等同「債務陷阱」的疑慮。但此卻正如沃克（Christopher Walker）與路德維克（Jessica Ludwig）所言，中國大舉擴張其全球經貿利益，以有影響力的倡議為掩護，並盡可能壓制境外的批評，此即銳實力（Sharp Power）核心目標：分散注意力及操縱輿論。是故，中國此舉無異以「帶路倡議」遂行其銳實力，分散世人對其於非洲推動「新殖民主義」的關注，從而消弭外界對中國的負面評論。
參、趨勢研判
一、非洲國家短期間恐仍依附中國
非洲國家選擇發展與穩定優先於民主的「發展和平」，僅反映此符合其正值工業化起步階段的經濟發展需求，而無關模式優劣。對非洲威權統治者而言，民眾與中國企業的關係緊張倒在其次，但中國有別於西方的援助卻至關重要，蓋因此有利其統治與局勢穩定。
非洲國家已警覺不可過度依賴中國，其產業必須升級，此即為何於論壇提出相關要求之故。中國是否願意改善對非投資與雙邊貿易問題，仍有待觀察，畢竟此將有礙中國對非洲的影響力。即便中國履行承諾，非洲國家亦須能發揮後發優勢迎頭趕上，抑或西方再與中國競逐非洲，現況方可能轉變。在此之前，非洲國家短期間恐仍依附中國。
二、中國有落入「保羅．甘迺迪陷阱」之虞
隨著中國崛起，世人亦期許中國承擔更多的國際責任。中國外交學院院長秦亞青則借鑒保羅．甘迺迪（Paul Kennedy）在《大國的興衰》裡，強權過度擴張導致自我衰亡之說，認為中國雖是世界第二大經濟體，卻仍是發展中國家，故應避免戰線過長而耗盡資源，以免陷入「保羅．甘迺迪陷阱」（Paul Kennedy trap），重蹈蘇聯覆轍。
中國推動「帶路倡議」絕非只為善盡國際責任，目前已有不少參與國擔憂遭倡議債務拖累。由於中國境內勞動成本上升，外資早已逐漸轉移至他處，中美貿易戰又引發另一波外資悄然出走。長此以往，中國經濟成長可能趨緩，未來能否支撐「帶路倡議」堪虞。今日中國卻又對非洲大舉投資，此無異又將自己推近「保羅．甘迺迪陷阱」一步。
表1、中非合作論壇歷屆會議
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時間 |
會議名稱 |
地點 |
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2000年10月 |
第一屆部長級會議 |
中國北京 |
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2003年12月 |
第二屆部長級會議 |
衣索比亞 阿迪斯阿貝巴 |
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2006年11月 |
北京高峰會暨第三屆部長級會議 |
中國北京 |
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2009年11月 |
第四屆部長級會議 |
埃及 沙姆沙伊赫 |
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2012年07月 |
第五屆部長級會議 |
中國北京 |
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2015年12月 |
約翰尼斯堡高峰會 暨第六屆部長級會議 |
南非 約翰尼斯堡 |
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2018年09月 |
北京高峰會暨第七屆部長級會議 |
中國北京 |
資料來源：綜整自〈歷屆會議〉，《中非合作論壇》，https://www.focac.org/chn/ljhy/dyjbzjhy/hyqk12009/。
表2、中國與非洲貿易額（2000年至2018年6月）
|
年分 |
貿易額 |
|
2000 |
106 |
|
2011 |
108 |
|
2002 |
124 |
|
2003 |
185 |
|
2004 |
295 |
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2005 |
397 |
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2006 |
555 |
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2007 |
736 |
|
2008 |
1068 |
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2009 |
911 |
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2010 |
1269 |
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2011 |
1663 |
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2012 |
1986 |
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2013 |
2013 |
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2014 |
2217 |
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2015 |
1788 |
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2016 |
1490 |
|
2017 |
1000 |
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2018（截至6月） |
988 |
|
單位：億美元 |
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資料來源：整理自《中華人民共和國商務部》，http://www.mofcom.gov.cn；《國家數據。中華人民共和國國家統計局》，http://data.stats.gov.cn/index.htm；《中非合作論壇》，https://www.focac.org/chn/。
[1]相關論述請參見Chris Alden and Daniel Large, “On Becoming a Norms Maker: Chinese Foreign Policy, Norms Evolution and the Challenges of Security in Africa,” The China Quarterly, Vol. 221, March 2015, p. 135.