北美自由貿易協定重新談判最新進度探討
2018.09.14
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壹、新聞重點
雖然過程幾經波折，甚至一度瀕臨破局，歷時1年多的「北美自由貿易協定」（North America Free Trade Agreement, NAFTA）的重新談判，有了最新進展。美、墨雙方於2018年8月27日達成協議，在備受矚目的汽車業上形成共識，除了鼓勵製造商使用北美生產的材料，同時美墨也都同意設定汽車廠勞工的時薪底限。而這項新協定將生效16年，每6年重新審視1次。
兩國雖然邀請加拿大加入會談，但也表示不排除以美、墨雙邊協定取代已有24年歷史的NAFTA的可能性。加拿大外長方慧蘭（Chrystia Freeland）聞訊隔日即兼程回國，展開與美國的貿易談判，美、加雙方同意即使原訂最後期限過後，仍將繼續談判。
貳、安全意涵
一、川普以雙邊談判迫使對手陷入相互出賣的「囚犯困境」
川普上任以來，在對外關係上不惜退出多邊合作機制，並試圖以雙邊談判來重構現有體系。這樣的策略雖然引發諸多批評，並且造成華盛頓與傳統盟友之間的分歧，若從賽局的角度來看，以雙邊談判取代多邊合作確實最符合美國的利益。由於美國的整體實力仍然遠勝於加拿大與墨西哥，若NAFTA的重新談判仍然以三方聯合的方式同時進行，其結果必然是加、墨聯合起來制衡美國，對華盛頓而言是最吃虧的。當川普堅持與加、墨個別談判時，等於將NAFTA重談進程轉化成「囚徒賽局」，迫使加、墨兩國面臨互相出賣的「囚徒困境」。眾多弱者獨自面臨一個強者的時候，弱者必須擔心其他人已經私下與強者妥協，從而換取較好的條件。由於越晚妥協所能換取的利益越少，因此會陷入競相與強者妥協，以免自己成為唯一一個沒有任何好處的輸家。
因此，當加拿大堅持不肯讓步，結果就是被墨西哥率先出賣，使夾在中間的加拿大落到了兩頭落空的下場。而墨西哥願意妥協的原因很明顯，由於不論在整體經濟實力或對美依賴程度上，墨西哥都比加拿大更沒有本錢與美國抗衡。此外，2018年3月南韓與美國達成自由貿易協定，雖然在汽車與鋼鐵業上作出讓步，但也因此換得美國在鋼鐵稅上對南韓的永久豁免。到了2018年8月，雖然歐盟與美國達成初步共識，在貿易戰上停戰，並願意就相互讓步上繼續談判，但歐盟已經無法獲得鋼鐵稅永久豁免的利益。川普的策略所釋放的訊息非常強烈且明確，越晚與美國妥協的國家，獲得的利益越少。比加拿大弱勢、更沒有談判本錢的墨西哥自然不願落於加拿大之後，而提早與美國達成共識。
二、主打「貿易逆差」牌符合川普的談判風格
雖然要求貿易夥伴縮減對美順差是川普最主要的經貿訴求，此次的美、加貿易談判，華盛頓卻沒有針對造成每年美國對加國巨額逆差的能源業有太多著墨。由此可看出，「鎖定貿易逆差」是川普用來迫使貿易夥伴上談判桌的工具，當對方願意談判時，可以選擇性地針對某些特定關鍵產業，收起貿易逆差大棒。
相較於歷任美國總統，川普特別偏好以「貿易逆差」牌向對手施壓。這樣的談判手法與貿易順逆差的數字簡單明瞭，容易化約成「公平vs不公平」貿易關係的特性有關，適合川普偏好透過推特等管道直接向民眾訴求的風格。
參、趨勢研判
一、美、加貿易協議預計最晚可於2018年11月前達成
儘管加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）與外長方慧蘭一再強調，加拿大只會簽署對加國有利的協定，並暗示正在與其它國家洽談FTA，試圖突顯渥太華不會受制於川普施壓的堅定立場。然而，加拿大是NAFTA體制，特別是對美貿易的最大受益者。美國是加拿大的最大貿易夥伴及出口市場，以2017年為例，美加雙邊貿易達580億美元，其中加拿大享有170億美元的順差， NAFTA的重新談判對加拿大的重要性不言可喻。[1] 因此當近期與美國關係生變的墨西哥都願意率先與美國完成自由貿易協定談判，加拿大可說是承擔了維繫NAFTA存續的壓力。即使加國正在與其它貿易夥伴洽簽FTA，短期內要能找到美國市場的替代選項誠屬不易。若失去一年帶來上百億美元貿易順差的市場，對杜魯道與其內閣的連任之路會有相當衝擊，這也是為何當美、墨傳出達成貿易協議後，正在歐洲訪問的加國外長方慧蘭便緊急取消行程，兼程回國處理與美貿易談判事務。
除了加拿大，川普本身也有儘速完成與渥太華談判的壓力。由於川普以完成美、加、墨三邊自由貿易協定為由，宣佈啟動「貿易促進授權」（Trade Promotion Authority, TPA），讓NAFTA重新談判的成果在國會能得到「快速審批」（fast-track）的優待。如果川普最終仍將加拿大排除在外，美、墨雙邊自由貿易協定能否適用TPA，仍是一大疑問，可能造成川普第一任期內都無法通過國會批准的後果。更不用提已有數名美國國會議員警告，將不會批准沒有加拿大的貿易協定。這也是為何川普在8月31日的最終期限過後，仍願意與加拿大進行磋商。
由於美、加雙方皆有達成協定的壓力，再加上美墨協定需在11月底前完成簽署，而11月亦是美國期中選舉季。因此，美、加的協定有很大機會在11月前完成談判。
二、NAFTA 2.0在川普第一任期內批准的困難度不小
由於美、加談判沒能趕在8月31日達成共識，包含美、加、墨三方的新NAFTA 2.0確定無法在2018年底前完成國會批准。北美三國2019年起皆面臨政府換屆的情況。以就美國而言，NAFTA 2.0將由期中改選後的新國會批准，由於民主黨有可能取得眾議院控制權，將增加新協議獲得批准的難度。雖然墨西哥的總統當選人歐布拉多（Andres Manuel Lopez Obrador）曾經承諾，願意協助新協定在其所屬政黨聯盟「國家復興運動」（MORENA）佔多數的國會獲得批准，但其依靠左派民意上台的事實，仍可能在上任後反悔。至於加拿大，NAFTA現行制度容許加拿大保留奶類產品配額及關稅制度，為川普所極力反對。但這議題在加拿大極度敏感，特別是有分離傾向的魁北克省視奶品保護措施為不可退讓的底線。加拿大將於2019進行大選，若杜魯道讓步過多，除了連任將面臨挑戰之外，新的協定能否獲得加國國會的批准，也是未定之數。
[1]過去加拿大對美的貿易順差最高甚至超過700億元美金。