美國新戰略對國防工業影響
2018.09.28
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壹、新聞重點
2018年1月公布的美國〈國防戰略摘要〉（Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America）重新聚焦在高層次戰爭，這對美國各軍種造成壓力，例如美國海軍將開放民營船塢加入核動力船艦維修以維持戰備能力，增加民間廠商參與。[1] 國防工業也需自我調整，強化創新能力，整合先進技術與製程。另外，川普也下令進行國防安全經濟研究，瞭解美國國防工業情況。
貳、安全意涵
一、美國逐漸失去國防科技優勢
美國一向自詡擁有並掌握世界上最先進科技，藉投資經費在實驗室、「國防先進研究計畫署」（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA）及國防工業，美國經常在秘密情況下驅動創新技術，例如「第二次抵銷戰略」（Second Offset Strategy），包括匿蹤戰機、精確導引武器及資訊化的指揮管制系統。但在美國前國防部助理部長渥克（Robert O. Work）所稱「第三次抵銷戰略」（Third Offset Strategy）下，美國需比過去提前8至15年時間來採購先進武器系統（三次抵銷戰略內容如附表1）。
二、川普任內第二份國防預算持續增購武器裝備
〈國防戰略摘要〉指出美國及盟邦面對的威脅日益複雜，雖然2018及2019會計年度增加國防預算支持新戰略，但真正全面反映新戰略會是在2020會計年度（近年美國國防預算比較如附表2）。至目前為止，國防預算增幅最大的仍是從現有生產線上增購武器系統。[2] 其中，陸軍很少有選擇，因為過去十餘年中陸軍很少新武器發展成功，只好繼續採購M1戰車及M2步兵戰鬥車；空軍大舉投資在採購裝備及研發，除F-35及KC-46加油機外，尚發展新轟炸機、洲際彈道飛彈及巡弋飛彈；海軍較為平衡，除採購新型船艦，另持續改良並增購F/A-18E/F戰機。
三、川普要求進行國防安全經濟研究
川普在2018年9月初與國防部助理部長沙拉罕（Patrick Shanahan）會面後，批准一項《國防工業基礎報告》（Defense Industrial Base Report），但因颶風而延後發表，據悉聚焦數個不同領域，包括造船、地面車輛等，以及強化跨國供應鏈、勞工訓練及網路安全。然而報告尚未出爐，就傳出改變內容，先置重點於解決更急迫的近程問題，修正供應鏈，包括國防產業的小型供應商被駭客攻擊等，[3] 同時亦檢驗政府部門官僚體系如何影響國防安全，並提出改革建議。
參、趨勢研判
一、美國廠商由各方面獲取新技術運用於國防工業
美國國會已同意增加國防預算因應新戰略，包括網路安全、指管通情監偵（C4ISR）、飛彈防禦、核武、極超音速武器、高能雷射、電子戰、太空，這些領域都是急迫需求。美國廠商已準備因應挑戰，相關新技術包括人工智慧、積層製造（Additive Manufacturing，即3D列印）、奈米科技（Nanotechnology）等，這些技術都已發展超過10年，現在開始運用在國防工業，並進入部隊開始服役。另外，國防產業也與非傳統國防夥伴聯合，將商用技術運用在國防工業，並與新創公司、小型產業合作，同時也向矽谷學習科技創新的速度。另外，美國要和盟邦保持合作，工業界則在國外尋找創意及靈感，強化創新及競爭力。
二、美國防工業需強化整合並發展創新概念
過去5年來，美國防部啟動數項重要武器計畫，但美國國防工業並未滿足期待，過去國防部投資在研究發展，特別是其需要的武器裝備，並與國防合約商緊密合作，但今日則是國防部尋求夥伴，包括傳統及非傳統公司，投資在新技術及以更快且更便宜的方式交貨。這意味國防工業要改變其投資及發展新產品方式，取代過去依賴年度性計畫循環以創造財務預測，而需採取更精準的途徑進行評估，並做出戰略性投資選擇，避免依賴過度採購來彌補創新及成長的不足，同時也制定一連串戰略，形塑承擔風險以及創新的文化。[4]
新的安全挑戰使美國防部無法再循過去官僚途徑，等待多年以獲取新技術。美國國防部要工業界儘快發展新的技術，以反應轉變中的威脅，與其等待國防部投資計畫，這些傳統參與者應自我投資新系統並面對其不確定性、提升舊系統性能，目前進行中計畫包括：席瑞亞內華達集團（Sierra Nevada）發展A-29輕型攻擊機參與美國空軍「非發展輕型攻擊機平台」能力評估；波音公司（Boeing）與瑞典SAAB集團合作，以自有資源發展並生產T-X教練機的原型機；另外如洛克希德馬汀公司（Lockheed Martin），也聚焦於自動化系統及機器人等長程戰略性投資。
三、美國防部需改善採購流程以增進效率
美國正努力改善流程，增進採購效率，已過世的參議員麥坎（John McCain）曾努力迫使國防部改變武器採購政策，讓各軍種而非國防部長辦公室為採購新武器負責；前部長卡特（Ashton Carter）則創立「戰略能力辦公室」（Strategy Capabilities Office），其目的在將現有科技快速運用在戰場上。另包括授權繞過傳統官僚程序，例如空軍進行太空及其他層面裝備採購、陸軍創建「未來司令部」（Future Command）以管理採購程序。其中，軟體採購最有助改善效率，這比採購硬體裝備以生產武器更為重要。目前美國正處於此一轉型的早期階段，冷戰以來美軍努力擺脫遲滯、成本增加、官僚僵化等困境，若領導階層持續施壓，加上〈國防戰略摘要〉所指出新威脅的壓力，可能會使美國防部持續加快上述流程。
附表1：美國三次抵銷戰略比較
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|
年代 |
背景 |
重點項目 |
|
第一次抵銷戰略 |
1950s |
艾森豪總統時代，透過美國核嚇阻能力，反制前蘇聯傳統武力的數量優勢 |
核武 |
|
第二次抵銷戰略 |
1970s |
時任國防部長布朗（Harold Brown）要求發展高科技武器，對抗華約部隊在歐洲的部署 |
精準武器、匿蹤科技、情監偵系統 |
|
第三次抵銷戰略 |
2016~ |
時任國防部長卡特撥款36億美元進行先進科技及創新作戰概念研究 |
極超音速武器、定向能（direct energy）或電磁武器、AI人工智慧等 |
資料來源：”Securing The Third Offset Strategy: Priorities For Next US Secretary Of Defense,”NDU Press, July 2016, http://ndupress.ndu.edu/JFQ/Joint-Force-Quarterly-82/Article/793224/securing-the-third-offset-strategy-priorities-for-the-next-secretary-of-defense
附表2、近8年美國國防支出比較表（比較歐巴馬與川普總統）
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總統屆期 |
歐巴馬總統（2009~2017） |
川普總統（2017~） |
||||||
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會計年度 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
億美元 |
6,450 |
5,780 |
5,810 |
5,600 |
5,800 |
6,060 |
6,120 |
6,740* |
* 2019會計年度預算於9月27日在眾院通過， “No shutdown: House finalizes FY19 military budget, and Trump drops his opposition,” Military Times, September 27, 2018, https://www.militarytimes.com/news/pentagon-congress/2018/09/26/no-shutdown-house-finalizes-fy19-military-budget-and-trump-drops-his-opposition/
資料來源：“ U.S. Department of Defense FISCAL YEAR 2019 BUDGET REQUEST,” Office of the Under Secretary of Defense, February 2018, https://comptroller.defense.gov/ Portals/45/Documents/defbudget/fy2019/FY2019_Budget_Request.pdf
[1]‘NAVSEA: New Pentagon Strategy Putting Pressure on Private, Public Maintenance Yards to Deliver Ships on Time,’ USNI, September 19, 2018, https://news.usni.org/2018/09/19/navsea-new-pentagon-strategy-putting-pressure-private-public-maintenance-yards-deliver-ships-time
[2]“A Strategic Approach to Defense Investment,” CSIS, March 26, 2018, https://www.csis.org/analysis/strategic-approach-defense-investment
[3]“Trump OK’s Huge Industrial Base Study: Rollout May Be Delayed,” BreakingDefense, September 11, 2018, https://breakingdefense.com/2018/09/trump-oks-huge-industrial-base-study-rollout-may-be-delayed/
[4]“Can Aerospace and Defense Companies Meet Their Great Expectations?” Strategy+Business, February 1, 2018, https://www.strategy-business.com/article/Can-Aerospace-and-Defense-Companies-Meet-Their-Great-Expectations?gko=1ec59