日美雙邊執行防災訓練之借鏡
2018.10.26
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壹、新聞重點
日本自衛隊與駐日美軍於2018年10月14日，展開第五屆「日美聯合統一防災訓練」，訓練內容包括人員搜救、臨時橋架設以及物資轉移等項目。本次訓練係以日本和歌山縣海域（南部海域海溝）發生芮氏規模9.1地震作為開端，並引發海嘯導致多處建築物倒塌作為假想，日本陸、海、空自衛隊員共計約2,500人，美陸軍與海軍陸戰隊共約30人參加。[1] 自2011年「日本311大地震」引發連鎖性災害後，日本對天災預警及防災訓練更趨嚴謹，雖無資料可直接證明「日美聯合統一防災訓練」起源於「日本311大地震」，但日本專家曾指出日本南方海域（四國以南、九州以東）海溝將發生大地震引發海嘯。故自2013年起，日美雙方便以此為假想，實施「日美聯合統一防災訓練」，此舉突顯出防（救）災合作之需求。
貳、安全意涵
一、亞太國家有防（救）災合作之共同需求
近年來極端氣候頻繁，包含日本與台灣在內的亞太地區國家，均身處於西太平洋颱風帶及環太平洋地震帶，常受颱風、地震、洪水等天然災害的嚴峻挑戰，因此當大規模或複合式災害發生之際，軍隊因具備高度機動性與完善組織能力，故常臨危受命扮演要角。面對這些自然災害的挑戰，救災已非個別國家所能單獨因應。連續五屆的「日美聯合統一防災訓練」、2018年越南派軍協助寮國水壩崩塌救災與中國及紐西蘭空軍首度舉行聯合人道救援演習，即是亞太國家合作救災例證。以日本為例，共同防（救）災合作需求有其必要性，除汲取美軍救災經驗外，亦能強化國內整體防（救）災之機制與能力。
二、美軍藉防（救）災合作強化與友邦關係及影響力
日本民衆抗議駐日美軍滋事聲浪不斷，然2011年「日本311大地震」過後，美軍展開代號為「朋友（Tomodachi）」的救援行動後，立即拉高日本民衆對美軍的認同。在近年美軍協助友邦國家救災行動裡，如2013年菲律賓颱風、2015年尼泊爾大地震、2016年日本九州地震，乃至於2018年救助泰國青少年足球學童及教練的緊急救援，皆有美軍身影。此外，國民兵係美國本土搶險救災的重要力量，美軍迄今已連續3年邀請台灣參與「國民兵年會」，並由台灣軍方後備指揮部派遣代表團與會。2017年國民兵年會，太平洋司令部將領建議擴大台灣與美國各州的「國民兵部隊」交流互動，並將其交流範圍從夏威夷州跨進美國本土。美國總統川普於2018年8月簽署《2019財政年度國防授權法》（National Defense Authorization Act, NDAA），內容包括鼓勵美台高層軍事交流及支持加速對台軍售外，亦強調台灣須強化後備部隊戰力。[2] 由此，美軍可能藉防（救）災及演訓之合作，強化與盟國的關係及影響力。
參、趨勢研判
一、亞太地區擴大非傳統安全合作交流前景可期
2004年印尼亞齊省海嘯災後救援，新加坡與印尼武裝部隊合作無間，端賴於兩國長期交流。為因應不預期之災難，亞太各國已逐步深化與鄰國之防（救）災合作。2018年美菲「肩併肩」（Balikatan）聯合演習（含人道救救援及反恐），日本、澳洲首度參演，英國派員觀摩；以及同年的美菲「齊心協力」（Sama-Sama）海上聯合演習（含搜救演習），日本海上自衛隊以觀察員身分參加，可預見未來非傳統安全合作交流將逐步從亞太擴展至全球，前景可期。能確定的是，防（救）災已絕非單一國家之事，亞太地區各國執行雙（多）邊非傳統安全合作或訓練將是未來趨勢。
二、國軍走向國際防（救）災任務為未來趨勢
日前美國前外交官紐舍曼（Grant Newsham）建議由美國印太司令部（USINDOPACOM）與美國國防部，共同推動美台成立聯合「中太平洋人道援助與災難救助部隊」（Joint US-Taiwan “Central Pacific Humanitarian Assistance Disaster Relief Force”），[3] 此項建議與蔡總統以太平島為「人道救援中心」的南海政策相呼應。我國可藉日美共同防（救）災訓練之經驗，審慎納入未來規劃，讓國軍藉此走向國際。
我國自2015年迄今，即針對災害潛勢特性，辦理了4次代號為「民安演習」的區域型災害防救兵棋推演，並邀請各國駐華使節、外賓及友邦國家軍官代表與會觀摩，此舉即是國軍擴大國際視野與格局的第一步。
三、後備軍人未來可擔任更重要救災角色
近年國軍參與大大小小的救災，可謂無役不與，也因此扮演一股安定人心的力量。雖依《國防法》第14條第11項規定，災害防救之執行已納入軍隊指揮事項，但如何在救災與戰備訓練取得平衡可納入未來探討，且複合式災害之救援需專業設備與訓練，亦宜由專責機關為之，如由加拿大武裝部隊與民間專家共同組成的常設救災反應部隊（Disaster Assistance Response Team, DART）。未來台灣如遭受區域性重大災害，現役部隊依《災害防救法》第34條第一時間進駐災區救災，[4] 必要時縣市政府可建請發布緊急命令，動員當地後備軍人、義警、義消或成立專責機構參與救災，此舉可為戰時動員奠定基礎，使得動員機制更加完善。
[1]〈日美開展假想南海海槽大地震的防災訓練〉，《共同社》，2018年10月14日， https://tchina.kyodonews.net/news/2018/10/e3f55f5bd59f.html。
[2]〈預算22兆！川普簽署國防授權法支持強化對台軍售〉，《今日新聞》，2018年8月14日， https://www.nownews.com/news/20180814/2800944/。
[3]〈美專家建議成立美台中太平洋人道救災部隊〉，《美國之音》，2018年10月18日， https://www.voachinese.com/a/taiwan-security-cooperation-20181003/4599125.html。
[4]災害防救法》第34條：直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援。但發生重大災害時，國軍部隊應主動協助災害防救。