中日「海空聯絡機制」首次年度會議之觀察
2019.01.11
瀏覽數
114
壹、新聞重點
2018年12月26至27日，中日兩國於北京舉辦首次「海空聯絡機制」年度會議及專門會議。[1]該會議由中央軍委國際軍事合作辦公室主任慈國巍與日本防衛省防衛政策局長槌道明宏共同主持，旨在就雙方海上安全政策、海空聯絡機制運行情況與進一步防務交流合作等議題交換意見。雙方一致認為該機制啟動後可望有效運行，有助兩國互信提升；雙方更同意加快熱線電話設置進程，發揮海空聯絡機制作用，促進兩國關係發展。兩國將於2019年在日本舉行該機制的第二次年度會議和專門會議。[2]
貳、安全意涵
一、「海空聯絡機制」仍有侷限
從雙方因缺乏軍事互信，其海空互動可能產生危險的角度觀之，啟動「海空聯絡機制」對中日兩國具有重要意義，卻未必能有效發揮功能。1972年美蘇《防止公海意外協定》（Incidents at Sea Agreement, INCSEA）啟動以來，所獲評價甚高。[3]例如1979年蘇聯入侵阿富汗造成美蘇溝通中斷，但是《防止公海意外協定》年度會議仍照常舉辦。惟中日關係只要遇到敏感問題，兩國溝通管道就幾乎停擺。「海空聯絡機制」年度會議對促進中日兩國相互理解有一定的意義，但兩國若因國家核心利益議題而對峙時，年度會議便有延期或停擺之虞，或如同1998年美中《海上軍事安全磋商機制》（Military Maritime Consultative Agreement, MMCA）年度會議，[4]雙方未能就維安議題討論，反倒是中國單方闡述己見與合理化自我作為，使會議淪為空談，喪失召開年度會議意義。
2018年5月9日，中日同意設置「海空聯絡機制」後，中國解放軍於5月11日與25日仍分別有8架與2架軍機通過沖繩本島與宮古島間，日本航空自衛隊則緊急升空因應。2018年12月26日「海空聯絡機制」年度會議翌日，仍可見中國軍機通過東海與日本海之間，並進入日本防空識別區。另外，根據日本海上保安廳資料，2019年1月5日則有4艘中國海警船進入釣魚台12浬海域，足見中日雙方要建立互信仍需時日。[5]
二、「海空聯絡機制」是否適用釣魚台仍持續模糊
該機制未明確規定適用範圍是否包含領海與領空，咸信應是中日就釣魚台（日方稱尖閣群島）12浬內之海空域適用該機制與否的妥協。此一模糊表述讓雙方各自保有解釋空間。以當前釣魚台海域的情勢，日方自不願受限於「海空聯絡機制」，如此對進入釣魚台的中國公務船或軍艦方可強制驅離，亦為日方極力避免釣魚台12浬內之海空域適用「海空聯絡機制」主因之一。中日兩國傾向擱置釣魚台爭議，也讓該機制的適用範圍受限。「海空聯絡機制」適用範圍解釋未來是否因國際情勢變化而異，值得關注。
參、趨勢研判
一、機制適用釣魚台與否尚待兩國對話
「海空聯絡機制」目前主要適用於日本自衛隊與中國軍艦、軍機。原由公安部管理的中國海警經組織改造後，於2018年3月改編於武警部隊，而武警部隊已於2018年1月由中央軍委集中統一管理。中國海警與日本海上保安廳若於釣魚台海域對峙，「海空聯絡機制」能否適用亦不得而知。凡此皆為中日兩國必須面對的難題，未來如何化解則仍待觀察。
二、熱線設置將是中日未來對話重點
就「海空聯絡機制」設置防衛當局官員聯絡熱線一事，中日已達共識並希望加速設置。然而，目前僅建立第一線人員間的聯繫，要設置中日軍事熱線極其不易。首先，雙方設置直通電話的單位及層級不明確；再者，電話加密與否及加密所需暗碼、語言仍未定案；最後，軍事熱線使用規則仍不明確，而緊急狀況發生時，熱線能否接通也不得而知。[6]是故，相關機制能否有效落實，端視當時中日關係氛圍而定。
[1] 2018年5月9日第七次中日韓高峰會議，中國國務院總理李克強與日本首相安倍晉三簽訂中日「海空聯絡機制」備忘錄。該機制經過12年斷斷續續的談判，終於在2018年6月9日正式啟動。就2018年中日「海空聯絡機制」與1972年美蘇《防止公海意外協定》（Incidents at Sea Agreement, INCSEA）及1998年美中《海上軍事安全磋商機制》（Military Maritime Consultative Agreement, MMCA）的比較而言，「海空聯絡機制」的精神與架構較接近美中《海上軍事安全磋商機制》。「海空聯絡機制」第一項的內容也幾乎與美中《海上軍事安全磋商機制》的第二項完全相同。美中簽訂《海上軍事安全磋商機制》後，另外又簽訂軍事熱線，此則跟「海空聯絡機制」第三項相同。「海空聯絡機制」的第二項係參考2014年中國青島「西太平洋海軍研討會」（Western Pacific Naval Symposium, WPNS）所達成之《海上衝突迴避規範》（The Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES）的第三項通訊程序（Communications Procedures）規定。
[2] 〈中日防務部門海空聯絡機制首次年度會議和專門會議在北京舉行〉，中國國防部，2018年12月27日，http://www.mod.gov.cn/info/2018-12/27/content_4833055.htm。v
[3] “Agreement Between the Government of The United States of America and the Government of The Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents On and Over the High Seas,” U.S. Department of State, May 25, 1972, https://www.state.gov/t/isn/4791.htm
[4] “Agreement Between the Government of The United States of America and the Ministry of National Defense of The People’s Republic of China On Establishing a consultation Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety,” Federation of American Scientists, January 19, 1998, https://fas.org/nuke/control/sea/text/us-china.pdf
[5] 〈中国機の東シナ海及び太平洋における飛行について〉，日本統合幕僚監部，2018年5月11日，http://www.mod.go.jp/js/Press/press2018/press_pdf/p20180511_07.pdf；〈中国機の東シナ海及び太平洋における飛行について〉，日本統合幕僚監部，2018年5月25日，http://www.mod.go.jp/js/Press/press2018/press_pdf/p20180525_01.pdf；〈中国機の東シナ海及び日本海における飛行について〉，日本統合幕僚監部，2018年12月27日，http://www.mod.go.jp/js/Press/press2018/press_pdf/p20181227_01.pdf；〈中国公船による尖閣諸島接近（接続水域入域・領海侵入）状況〉，日本海上保安庁，2019年1月6日https://www.kaiho.mlit.go.jp/mission/senkaku/data_h31_01.pdf。
[6] 寺田博之，〈日中海空メカニズム―運用開始の意義と評価―〉，海上自衛隊幹部学校，2018年6月6日，http://www.mod.go.jp/msdf/navcol/SSG/topics-column/col-105.html。