中共19屆中紀委第三次全會：轉向地方控制型打貪
2019.01.25
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壹、新聞重點
中共於2019年1月11至13日於北京召開了第19屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議，除了習近平親臨致詞外，趙樂際代表中央紀委常委會作出《忠實履行黨章和憲法賦予的職責，努力實現新時代紀檢監察工作高品質發展》的工作報告，李克強、栗戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正等中共政治局常委全數出席會議，並依慣例公開了會議公報。此會主要有三部分的重點，分別是回顧改革開放40年以來紀檢監察工作的體會、2019年紀檢工作的八個工作方向以及習致詞時提出的六項任務（詳見附表）。[1]習所提六項任務可說是未來中紀委進行反腐工作的行動指導綱領，當中特別提到要阻止「四風」作為鞏固黨心民心的重要途徑、[2]加大金融領域反腐力度、深化地方縣市巡查和紀委監委日常監督。2019年1月16日中共黨刊《求是》又刊登習發表的文章〈努力造就一支忠誠乾淨擔當的高素質幹部隊伍〉，強調要嚴把德才標準，堅持公正用人，再次強調幹部操守的重要性。[3]
中央紀委國家監委網站「審查調查」總計2018年各項反腐數據，通報執紀審查中管幹部23人、省管幹部354人，高於2017年（中管幹部18人、省管幹部221人）。扶貧領域腐敗和作風問題專區總計通報44起典型案例，點名通報58人。立案查處涉黑涉惡腐敗和「保護傘」問題1.4萬起，給予黨紀政務處分1萬餘人，移送司法機關1,899人。俗稱「獵狐」的以紅色通緝令抓拿海外貪腐人員行動中，如中國「天網2018」行動共追回1,335名外逃人員，當中包括5名「百名紅通人員」，追贓金額逾35億人民幣；截至2019年1月23日止，「百名紅通人員」已有56人落網。[4]
貳、安全意涵
本次全會內容等同從過去、現在到未來，節節貫穿中共紀檢監察工作，突顯出在這過程中的變與不變，再從會議重點當中可以看出目前中共反腐工作面臨如下困境。
一、地方關係複雜使基層官員消極抵制反腐
目前中共反腐困境於地方層級反映在習提出的第二項任務，「全黨集中統一、令行禁止」。如《人民日報》海外版的公眾號「俠客島」報導這次習談話，強調其內容顯示「一些地方對待中央指令陽奉陰違、層層空轉的現實看，離全黨步調一致、行動統一還有差距」，並發現「令行禁止」這個詞在一段話中連續出現了2次，這個詞和「要把力戒形式主義、官僚主義作為重要任務」相呼應。「俠客島」還以央視特地為秦嶺別墅案件拍攝的紀錄片為例，探討何以此案在習近平下達六次指示之後才得到徹查解決，並指出屢禁不止根源在於「政治站隊意識不強」，可見對習政治權威的忽視才是最無法容忍之處。報導強調「看來這中央政策落實難，歸根結底是碰到了官僚系統的『軟釘子』，對上搞陽奉陰違、虛與委蛇，對下搞唱高調、頤氣指使，這同樣是今後紀委的整治重點」。[5]這些官媒報導顯示了地方山頭對於中央反腐的消極抵制，且在地方錯綜複雜的政商結構下行之有年，所以實際上反映的是中央指令因此被地方基層官員消極抵制。其原因一方面是舊官僚與地方利益長期結合，本身就牽涉在類似案件當中，故難以公正處置；二方面是即便派任同級官員前往查處，但因新官不理舊案的中共官場文化，造成中共中央反腐政策難以貫徹執行，最後往往要中央層級直接出手才完成徹查的困境。
二、「共產資本主義」造成結構性貪腐難禁絕
除上述地方層級困境外，中共政權制度的整體性也是造成反腐困境的主因之一。無論是「共產資本主義」或「權貴資本主義」等名詞，指的都是中國黨政官員利用共黨專政的制度，在改革開放過程中以權換錢的經濟腐敗亂象，故其一黨專政乃造成官員腐敗的最大根源。學者何清漣從三方面介紹這種跨越中央和地方的整體現象，包括產業管制成為官員個人貪腐手段、土地被國家壟斷用來圈地牟利、國有企業私有化成為國企和地方政府領導的金庫等。故在黨政幹部個人利益動機之外，尚有共產專政所造成的制度結構因素制約著反腐工作。加上中共絕不願意放棄一黨專政，官員彼此都是利益共同體，維持政權成為黨內不分派系的最大共識，不斷強調政治優先和社會控制以延續執政才是第一要務。難以從制度安排上引入確實的貪腐監督機制，使得目前中共保障政權的目標恰與其反腐工作相互矛盾。
參、趨勢研判
一、反腐趨勢從「派系鬥爭型打貪」轉往「地方控制型打貪」
習近平第一任五年任期中，以政界的周永康、令計劃、孫政才，及軍界的徐才厚、郭伯雄、張陽、房峰輝等「大老虎」作為首要反腐目標。這時期的反腐特色在於「派系鬥爭型打貪」，藉反腐打壓抹殺習在中共中央的政敵，自江澤民、曾慶紅等舊有勢力手中，搶奪和鞏固執政權力。但在十九大後開始的習近平第二個五年任期至今，歷經2018年3月兩會破除國家主席任期限制，更進一步牢固其黨內核心地位後，其反腐方向似轉往「地方控制型打貪」。如陝西千億礦權案、西鐵礦案及前述秦嶺別墅案等地方貪腐，莫不是在中央持續出手才得到徹底解決，故將來會加強向下滲透的巡視監督和派駐習人馬，以打破地方山頭、延伸中央控制為重點。2018年對「吉林幫」的反腐查處，則是綜合「派系鬥爭型打貪」轉往「地方控制型打貪」兩者的過渡型案例，先是從中央派系鬥爭延伸，清除地方上張德江、曾慶紅的江派「餘毒」，再安插習近平人馬接任地方要職。故可預估在中央層級鬥爭告一段落後，預期未來將會有更多類似秦嶺別墅案等純粹清理地方山頭的反腐案件，藉由反腐拉下不聽話的基層幹部，可立即換上更為信任的習人馬，加強習的向下控制。
二、中紀委將依照公報設立打貪重點對象
由附表中紀委全會公報的工作方向中，可看出未來打貪的重點對象有：地方基層官員、金融、保護傘、村霸、宗族惡勢力。首先為打破地方基層官員複雜的政商關係，故特別強調要建立「親清新型政商關係」。其次是《中國紀檢監察報》報導稱「少數金融領域領導幹部和從業人員，長期嚴重違反政治紀律和政治規矩，『靠金融吃金融』，利用手中掌握的金融資源、權力，大搞幕後交易，大肆侵吞國有金融資產，甚至內外勾結、『抱團腐敗』」，使得中紀委仍必須持續加大重點反腐力道。第三是2018年8月修訂的《中國共產黨紀律處分條例》和中紀委印發《中共中央紀委關於在掃黑除惡專項鬥爭中強化監督執紀問責的意見》，都對強化監督執紀問責制度作出部署，如省市縣均成立由紀委書記任組長的「懲腐打傘」領導小組等作為，從法規和基層人力編組布局。最後是關於農村當中的村霸和宗族惡勢力，2019年新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》中新增的「鄉村治理」專章，也強調要「建設平安鄉村，依法嚴厲打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力、宗教極端勢力、村霸」，將同時從反腐和農村工作兩面著手。
三、中國政府藉「親清新型政商關係」拉攏私營企業
習近平在2016年兩會期間，曾提出構建「親」「清」新型政商關係的概念。阿里巴巴創辦人馬雲曾評論，「新型的政商關係和政企關係，是既要清清白白，也要親親熱熱」。目前中紀委強調的「親清新型政商關係」不僅止於政商關係清白，《人民網》定義當中的「親」是「要求政府官員在民營企業遇到困難和問題情況下，更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難」。這其實就是希望私有企業能夠與中共政府親近，進一步為國家政策服務，此口號也引起了阿里巴巴創辦人馬雲等紅頂商人的響應。故未來中國政府是否藉由反腐工作為硬的一手，「親清新型政商關係」為軟的一手，雙管齊下拉攏私營企業為國家政策服務，值得持續追蹤。
附表、中共第19屆中紀委第二、三次全會重點比較表
| 會議名稱/時間 |
二次全會 2018/1/11-13 |
三次全會 2019/1/11-13 |
| 會議重點 | 8工作方向： 把黨的政治建設擺在首位。 全面推進國家監察體制改革。 鞏固拓展落實中央八項規定精神成果。 讓巡視利劍作用更加彰顯。 全面加強黨的紀律建設。 鞏固發展反腐敗鬥爭壓倒性態勢。 堅決整治群眾身邊腐敗問題。 推動全面從嚴治黨責任落到實處。 習提出6個堅持： 要堅持思想建黨和制度治黨相統一。 要堅持使命引領和問題導向相統一。 要堅持抓「關鍵少數」和管「絕大多數」相統一。 要堅持行使權力和擔當責任相統一。 要堅持嚴格管理和關心信任相統一。 要堅持黨內監督和群眾監督相統一。 |
8工作方向： |
| 政治局常委出席 | 習近平、栗戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正 | 習近平、李克強、栗戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正 |
*標註底線部分為三次全會新增重點內容。
** 2018年二次全會時，李克強當時出訪柬埔寨故未出席。
資料來源：龔祥生整理自公開資料。
[1] 〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報〉，《人民網》，2019年1月14日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0114/c64094-30525034.html。
[2] 「四風」又稱四風問題，是形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的合稱，於2013年習近平在北京召開的中國共產黨「群眾路線教育實踐活動工作會議」上特別提出。
[3] 〈習近平《求是》刊文：努力造就忠誠乾淨擔當的高素質幹部隊伍〉，《香港01》，2019年1月16日，https://www.hk01.com/議事廳/283528/習近平-求是-刊文-努力造就忠誠乾淨擔當的高素質幹部隊伍。
[4] 〈沒有休止符！2018年反腐敗交出三張「成績單」〉，《中國新聞網》，2019年1月4日，http://www.chinanews.com/gn/2019/01-04/8719608.shtml；〈「百名紅通」已逾半數落網 社科院專家：剩下多是難啃「硬骨頭」〉，《香港01》，2019年1月23日，https://www.hk01.com/議事廳/286328/百名紅通-已逾半數落網-社科院專家-剩下多是難啃-硬骨頭。
[5] 〈中紀委全會上，習近平專門對高級幹部說了一大段話〉，《HWW海外網》，2019年1月12日，http://opinion.haiwainet.cn/n/2019/0112/c456317-31478808.html。