美海軍軍令部長李察森訪中的戰略涵義
2019.01.25
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壹、新聞重點
2019年1月13－16日，美國海軍軍令部長李察森（ADM. John Richardson）任內第二次訪問中國，分別與其對口海軍司令員沈金龍對話，參訪解放軍海軍研究院，聽取有關海軍裝備發展的簡報和參觀研究部門，接著拜會中央軍委聯合參謀部參謀長李作成，並在15日赴南京訪問東部戰區司令部，與副司令員魏鋼會談。美國海軍部表示，李察森此行目的在於尋求「以結果為導向並聚焦於降低風險的對話」。[1]
1月13日中午，沈金龍親自接機，並在海軍司令部以軍禮歡迎李察森和會談。李察森指出：「這次面對面的對話無可替代，期待中美兩軍在海上的互動能夠表現得更加專業、降低風險以及共同促進海洋安全」。他在拜會魏鋼時也表示：「坦誠的對話有利於讓衝突的風險降到最低，促進海上的安全。自由與開放的印太讓大家都蒙受其利」。同時也分享了未來兩軍交往的機會，他認為「一個安全有序的海洋環境攸關各方的繁榮和發展」。[2]
貳、安全意涵
美海軍從2017年以來，派遣軍艦赴南海執行「航行自由行動」（freedom of navigation operations, FONOPs）10艘次，面臨解放軍的挑戰也日趨嚴峻。解放軍將領何雷、羅援（退役）等人甚至主張擊沉美軍航母，冀求一勞永逸；中央電視台還特意配合報導「東風─26」彈道飛彈試射的畫面。在中國強硬派聲浪甚囂塵上之際，李察森再次赴訪，確實有其戰略涵義。此外，沈金龍應可能會當面邀請李察森參加解放軍海軍成立70周年的海上閱兵活動。
一、透過直接對話尋求避免衝突
2017年以來，美中艦機在南海的「摩擦」越來越頻繁，加以軍方強硬派抬頭，擦出「火花」的風險就變得越來越高。李察森再訪中國就海上相遇和安全互動的議題，與解放軍海軍將領沈金龍和魏鋼面對面對話，最終取得兩軍應加強交往和對話、增進瞭解和互信、管理分歧和風險的共識。在彼此都有降低風險和各自約束第一線指揮官遵守海上行為規則（rules of behavior）的共識之下，對於緩解美中在南海和東海的緊繃情勢相對有利。
二、回應言論形同支持台灣現狀
李作成在北京八一大樓會見李察森時強調：「台灣問題是中國的內政，事關中方核心利益和中國人民民族感情，不容任何外來干涉。如果有人要將台灣從中國分裂出去，中國軍隊將不惜一切代價維護祖國統一，捍衛國家主權和領土完整」。[3]李察森回應：「我們遵守『一個中國政策』，但也反對海峽的任何一方片面改變現狀」。[4]觀察李察森面對李作成對台強硬立場的回應內容，具有兩個特點：第一，李察森對台灣的態度與美國防部和國務院一致；第二，美國反對片面改變台海的現狀，就是一種支持台灣的表態。
三、美航艦再經台海的時間不遠
2007年11月，美「小鷹號」航艦（USS Kitty Hawk）曾航經台海，此後再無航艦經過。從國際法的觀點，美艦航經台海並無適法性的問題。2019年1月18日，李察森在東京表示：「台海是國際水域，不會限制哪一型艦才能通過。美艦仍將繼續在國際水域自由航行，也可能會派遣航艦通過台海。」[5]話音猶在，美「麥坎貝爾艦」（USS McCampbell）和「迪爾艦」（USNS Walter S. Diehl）就在24日通過台灣海峽，展示了李察森劍及屨及的效率。美中關係若無法改善，美航艦在時隔10年之後再次通過台海的時間就近了。
參、趨勢研判
一、美中軍事齟齬仍將擾攘不休
2018年6月，美前防長馬提斯（James N. Mattis）訪問北京時，雖曾與其對口魏鳳和溝通，卻未能解決美軍艦機在南海及東海航行和飛越自由的問題。中國承認外國船舶在南海享有自由航行的權利，但視未經同意進入其島嶼12浬內的外軍為侵犯其主權的行為。李察森此行雖取得若干共識，美軍艦機行使「航行和飛越自由行動」若涉及中國認為的主權利益底線，同樣會遭遇來自解放軍的挑戰。美中在南海的軍事衝突可能通過軍事對話而得以避免，卻無法化解雙方對領海主權認知的歧見，未來美中軍事齟齬仍將持續擾攘不休。
二、美中互相採取航行自由行動
美中對國際習慣法理解的差異，表現在南海尤其明顯。在李察森訪中之後，美軍艦機執行「航行和飛越自由行動」的頻率未必會因此降低，但在實踐上可能不會過分接近中方控領的島礁。解放軍在進行查證和監控的過程，可能會遵守海上行為準則，避免出現危險接近美軍艦機等過激的行為，做為因應美軍善意的回應；也可能會沿襲「你到我家來，我到你家去」的戰術思想，較以往增加派遣艦艇編隊航駛關島、夏威夷或阿拉斯加水域的次數，以「航行自由行動」應對美軍的「航行自由行動」（FONOPs vs FONOPs）。
三、李察森不可能參加海上閱兵
沈金龍可能會當面邀請李察森並敦請渠派艦參加4月23日解放軍海軍成立70周年青島海上閱兵活動，但因美中對南海和東海防空識別區的看法分歧，雙邊軍事關係於短期內容或不致惡化，但要得到全面性的改善則存在現實上的難題；既要看兩國的貿易爭端是否得到較好的解決，也要看兩軍的海上互動是否呈現向好的局面。兩國政治和軍事關係在近期內的發展和走向，將決定美海軍是否派艦參加青島海上閱兵式的態度。從現階段的美中關係判斷，李察森不可能親自參加，指派其他官員代表的可能性相對高些。
附表、美國海軍歷任軍令部長訪問中國統計表
|
姓 名 |
訪 問 時 間 |
訪問地點 |
拜會對象 |
|
穆倫 |
2007年 |
北京 |
海軍司令員 |
|
羅海德 |
2009年 （解放軍海軍成立60周年） |
青島 參觀旅洋二型驅逐艦 參加國際 |
海軍司令員 |
|
格陵納 |
2014年 |
北京、大連 參觀「遼寧艦」 |
海軍司令員 |
|
李察森 |
2016年 |
北京 參觀「遼寧艦」 |
海軍司令員 |
|
李察森 |
2019年 |
北京 參觀海軍 南京 東部戰區 |
海軍司令員 聯合參謀部參謀長李作成 東海艦隊司令員兼東部戰區副司令員魏鋼 |
資料來源：江炘杓整理自公開資訊。
[1] Christopher Bodeen, “Chief of Naval Operations Visits China Amid of Heightened Tensions,” Military.com, January 13, 2019, https://www.military.com/daily-news/2019/01/13/top-us-navy-officer-visit-china-amid-heightened-tensions.html
[2] Chief of Naval Operations Public Affairs, “CNO visits China, underscores importance of profession interaction at sea,” United States Pacific Fleet Command, January 15, 2019, https://www.cpf.navy.mil/news.aspx/110643; Chief of Naval Operations Public Affairs, “CNO Visits Chinese Counterpart in Beijing,” U.S. Navy, January 14, 2019, https://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=108299
[3] 丁楊，〈李作成會見美國海軍作戰部長〉，中華人民共和國國防部網站，2019年1月15日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2019-01/15/content_4834535.htm。
[4] Mari Yamaguchi, “CNO urges China to avoid confrontations, refuses to back down on Taiwan Strait,” Navy Times, January 18, 2019, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2019/01/18/cno-urges-china-to-avoid-confrontations-refuses-to-back-down-on-taiwan-strait/
[5] Mari Yamaguchi, “CNO urges China to avoid confrontations, refuses to back down on Taiwan Strait,” Navy Times, January 18, 2019, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2019/01/18/cno-urges-china-to-avoid-confrontations-refuses-to-back-down-on-taiwan-strait/