美國聯邦政府停擺之觀察
2019.01.25
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壹、新聞重點
美國聯邦政府於2019年1月12日突破過去21天的紀錄，創下美國史上聯邦政府最長的停擺時間。此次停擺起源於兩黨在遣返非法移民及美墨邊境築牆的歧見，民主黨控制的眾議院通過不包含築牆經費的預算案，川普則拒絕簽署，造成政府預算凍結。民主黨籍眾議院長裴洛西（Nancy Pelosi）以停擺為由，拒絕川普於1月中赴眾議院發表國情咨文；川普則以相同理由，取消裴洛西出訪原訂搭乘的軍機。川普與民主黨雙方對於各自的底限仍沒有退讓的跡象，停擺從2018年12月22日起，迄今（1月25日）已達35天，約四分之一聯邦政府機構、80萬公務人員受影響。
貳、安全意涵
一、衝擊美國國防產業與網路資安防護能力
雖然此次美國聯邦政府停擺非全面性，且美國國會已於2018年9月通過支出法案，美國國防部相關預算暫無斷炊之虞，美軍仍繼續服勤，但政府停擺對於美國整體的國家安全仍造成一定衝擊。首先，此次停擺造成美國國土安全部、國務院以及國家太空總署三個聯邦機構，共計470億美元預算受影響。隸屬國土安全部的海岸巡防隊，約4萬2千名人員必須在無薪可領的經濟壓力下繼續執勤。與這些機構合作的國防產業大廠雖然目前尚未傳出金流問題，但產業鏈的中、小型承包商承受資金斷炊的能力不若大廠。停擺若無法在短期內解決，恐造成中、小型廠商破產與人才流失。其次，美國國務院及商務部的停擺，將拖延原本即已繁瑣的科技產品出口審查程序，增加美國國防產業出口的成本。
此外，聯邦政府的停擺亦嚴重削弱美國的網路安全與資安防護能力。2018年11月成立，隸屬於國土安全部的「網路安全與基礎建設安全署」（The Cybersecurity and Infrastructure Security Agency, CISA），目前約有40%的員工賦閒在家。隸屬於商務部，負責制訂並發布美國聯邦網路安全標準的「國家標準暨技術研究院」（National Institute of Standards and Technology, NIST），80%的員工已停止上班，等候進一步復工的消息。政府停擺除了造成超過80個聯邦政府網站的安全認證到期，無法及時更新並提供服務，資安社群也無法分享NIST的最新研究成果。[1]政府停擺也讓從事資安相關工作的公務人員，傾向薪水更高的業界流動，2013年聯邦政府全面停擺便造成美國政府資安人才的大量流失。[2]
二、增加美國對外關係的不確定性
除了對國家安全的衝擊，此次聯邦政府的停擺除了迫使川普取消美國代表團前往瑞士達沃斯（Davos）參加世界經濟論壇（World Economic Forum）的行程，亦嚴重影響華盛頓在對外談判上的進程。首先，雖然2018年11月底完成簽署的《美墨加自由貿易協定》（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA），被視為川普任內的對外貿易談判重大成果之一，此次的停擺卻可能造成此一成果的付諸流水。美國國會要求「美國國際貿易委員會」（International Trade Commission, ITC）在協定簽署後105天內，送交USMCA的評估報告，供國會作表決批准的依據。按照協定簽署時程，ITC最晚必須在今年3月15日前送交評估報告，USMCA才有可能被提交表決。然而，ITC目前亦處於停擺狀態，所有的評估工作暫緩，可能造成USMCA無法為美國國會批准，必須進行重新談判，進而影響美國全球貿易戰略。
更為緊迫的是，為期90天的美中貿易談判即將在今年2月底期滿，然而與中國談判相關的機構，如商務部、財政部、國務院等，皆在此次政府停擺的影響範圍。
參、趨勢研判
一、政治極化對立將使政府停擺成常態
川普的當選是近年來美國政治日趨兩極化的產物，其毫不掩飾的言論與人格特質無疑加深了社會的對立，也引發民主黨及「自由派」媒體與學者的圍剿，試圖透過一連串司法指控，如「通俄門」、「逃稅門」及性醜聞等，打擊川普政府的正當性。日漸激化的對立反映在議事運作上，便是川普政府創下一年內面臨三次停擺、以及史上最長聯邦政府關門的紀錄。雖然民主黨過去也曾支持美墨邊境築牆法案，川普極端的人格特質與移民問題的道德敏感性，給予民主黨借題發揮的機會。2018年中期選舉重奪眾議院多數，更讓民主黨有更多在議會制衡川普的籌碼。可以預見，未來即便川普以緊急命令完成美墨邊境築牆，邊境與移民議題仍然將主導兩黨在國會的攻防，美國聯邦政府因為反對黨杯葛預算而出現部分停擺或將成為常態。
二、此次停擺最快或將在三月舉債上限期限前獲得解決
美國國家債務逐年攀升，特別是在川普任內，自2017年9月增加舉債上限以來，使得美國國債首次超過20兆美金，目前已逼近22兆，占總體國內生產毛額約105%。聯邦政府停擺使美國債務問題複雜化，若國會無法及時通過持續決議案（continuing resolution），提供相關預算並調高或暫緩對政府舉債的上限，最直接的衝擊便是聯邦政府無法支付即期債務，出現主權違約（sovereign default），嚴重影響市場對美國的金融信用評估。2011年美國政府債務上限危機就曾讓國際信評機構，史上首次調降美國的金融信用評等。因此，當美國聯邦政府於2013年全面停擺，並面臨主權違約風險之際，參議院在最後關頭通過持續決議案支付相關預算並暫緩舉債上限，也讓該年的政府停擺劃下句點。由於川普在2018年2月所簽署的暫緩舉債上限法案將於2019年3月1日到期，倘若國會沒有通過持續法案並暫緩舉債上限，美國財政部將被迫動用包括公務員退休基金等「非常手段」（extraordinary measures），支付相關政府運作與債務，預計可支撐到2019年年中。
據此，我們可以預期，除非停擺造成立即重大的國安事件，促使川普動用緊急命令築牆，或是民主黨被迫妥協。此次政府停擺的結束時間點，最快可能落在3月舉債上限期限前。當然，日趨極化的政治對立也可能使停擺持續到2019年年中，直到財政部手上所有可動用的資金告罄，雙方為避免主權違約而暫時達成共識。
[1] Catalin Cimpanu, “Government shutdown: TLS certificates not renewed, many websites are down,” Zero Day, January 11, 2019, https://www.zdnet.com/article/government-shutdown-tls-certificates-not-renewed-many-websites-are-down/
[2] Charlie Mitchell, “Cybersecurity feels shutdown pinch,” Washington Examiner, January 18, 2019, https://www.washingtonexaminer.com/opinion/cybersecurity-feels-shutdown-pinch.