美國公布《飛彈防禦檢討》報告對美中關係之意涵
2019.01.25
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壹、新聞重點
2019年1月2日，美國代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）在其上任後的首次國安會議上，強調其施政重點將延續2017年《國家安全戰略》（National Security Strategy）與2018年《國防戰略》（National Defense Strategy）所擘劃的大國競爭之戰略方向，並特別關注中國的威脅。1月17日，美國總統川普（Donald Trump）前往五角大廈，公布《飛彈防禦檢討》（Missile Defense Review）報告。這是美國國防部繼2010年2月公布《彈道飛彈防禦檢討報告》（Ballistic Missile Defense Review Report）後，再度出版有關飛彈防禦的檢討報告。此報告強調美國面臨多重飛彈威脅，點名中國、俄羅斯、伊朗與北韓等四大對象，要求國防部強化飛彈防禦系統。18日，中國外交部發言人華春瑩回應，強調中國對此表達強烈不滿，稱該報告無端鼓吹中國威脅論，呼籲美國放棄冷戰思維，用實際行動維護國際和平與穩定。[1]
貳、安全意涵
一、中國軍力持續擴張成為美國飛彈防禦四大對象之一
川普上台後，就曾表態要發展飛彈防禦系統來防範北韓或伊朗的飛彈攻擊。2017年《國家安全戰略》、2018年《國防戰略》與《核態勢檢討》（Nuclear Posture Review）都重申此一立場。五角大廈公布的2018年《中國軍事與安全發展報告》（Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2018）已指出中國的飛彈實力持續成長。以火箭軍為例（詳見附表1），除了各式飛彈數量持續增加外，現更擁有陸基巡弋飛彈200至300枚，估計射程超過1500公里以上，足以對美國在亞太地區的軍事基地及駐軍構成威脅。
川普政府在《國家安全戰略》等報告中闡明美國已經將中國視為戰略競爭者及修正主義國家，進而提出印太戰略，強化與中國的競爭態勢。夏納翰就任後，便持續呼籲關注中國的軍事威脅。在他上任後，五角大廈已經公布《中國全球擴張對美國國防安全影響評估》（Assessment on United States Defense Implications of China’s Expanding Global Access）與《中國軍力》（China Military Power）報告，並在2019年1月7日派出飛彈驅逐艦「麥坎貝爾號」（USS McCampbell）至南海西沙群島附近海域執行「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs）。1月17日，川普與副總統彭斯（Mike Pence）一同前往五角大廈，共同公布《飛彈防禦檢討》報告，夏納翰也親自主持，該報告點出中國現可攻擊美國的核武飛彈約125枚。
川普雖未在推特傳達《飛彈防禦檢討》訊息，但白宮網站、彭斯及白宮的推特都張貼川普的談話內容。川普表明，面對快速演變的威脅及外國敵人、競爭者與流氓國家持續強化其飛彈能力，他責無旁貸必須要保護美國；美國過去曾自我設限，現在必須發展新的飛彈防禦系統，目標是要偵測並摧毀攻擊美國的飛彈，不論是從任何方式、任何時間及任何地點；並稱在飛彈防禦政策將有六大轉變：（一）優先保護美國本土人民；（二）發展新的飛彈防禦技術；（三）保護美國人民免於任何形式的飛彈攻擊，包含巡弋飛彈及高超音速飛彈（hypersonic missiles）；（四）承認太空是新的作戰領域，並由太空軍領導；（五）排除官僚上的障礙以積極加快新技術獲得及部署；（六）堅持與盟邦分擔費用。他也會要求國會支持相關預算。[2]相關舉措展現川普對強化飛彈防禦系統的決心。
二、《飛彈防禦檢討》凸顯中國為「潛在對手」且避談合作的可能性
2010年，美國國防部公布《彈道飛彈防禦檢討報告》，聲明美國飛彈防禦政策是防止美國遭受有限度的彈道飛彈攻擊，主要針對來自伊朗與北韓的飛彈；至於中國與俄羅斯的飛彈威脅，則是強調核武嚇阻。美國更強調要擴大包含中國在內有關飛彈防禦的國際合作，並與中國進行有關的戰略對話，無意破壞與中國之間的戰略平衡及穩定。[3]川普上台後，《國家安全戰略》、《國防戰略》、《核態勢檢討》也都採取類似立場（詳見附表2）。其中，《核態勢檢討》雖有使用「潛在對手」（potential adversary）一詞指涉中國，但屬於間接的方式，同時也指出希望與中國維持穩定關係。
2019年《飛彈防禦檢討》則明確使用「潛在對手」一詞指涉中國（另有俄羅斯、北韓與伊朗），列舉中國的飛彈威脅，如陸基與海基的短中長程飛彈；稱中國正強化飛彈能力、增加飛彈的新形式，並整合進入演習與作戰計畫之中，特別是發展巡弋飛彈及高超音速飛彈等武器，挑戰美國現有的防禦系統，中國的反衛星能力更威脅到美國衛星在太空的運作；北京批評美國發展飛彈防禦系統，本身卻亦在發展新的飛彈防禦系統；因此，美國必須強化飛彈防禦系統。值得注意的是，該報告已無陳述與中國合作或希望與中國維持穩定關係等相關內容。中國外交部對該報告的批評，也說明兩國的競爭態勢持續增強。
參、趨勢研判
一、美國將建構西太平洋區域飛彈防禦網絡因應中國威脅
1999年，美國國防部公布《亞太地區戰區飛彈防禦建構選擇方案》（Theater Missile Defense Architecture Options for the Asia-Pacific Region），聲明確保東亞的和平與穩定是美國的目標之一，然而彈道飛彈與大規模毀滅性武器的擴散已危害到美國在此地區的駐軍、盟邦與夥伴。針對北韓對日本與南韓的飛彈威脅，以及中國對台灣的飛彈威脅，五角大廈根據地理環境與飛彈威脅特性，分別向日本、南韓與台灣提出建構飛彈防禦系統的選擇方案。
川普的印太戰略是因應中國崛起所提出的因應方案，具有地緣政治的意涵。在印太戰略的軍事層面，美國推動由雙邊朝向多邊合作的方向發展。2019年《飛彈防禦檢討》點出北韓與中國是美國飛彈防禦的對象，重申美國飛彈防禦的目標之一是保護美國的盟邦與夥伴，確保相關國家免於遭受「潛在對手」的攻擊。在印太地區，美國明確指出日本、南韓、澳洲是合作的盟邦，並指出印度是可能合作的夥伴。日本現擁有和美國相同的神盾級驅逐艦與愛國者飛彈，南韓亦有愛國者飛彈。美國已分別強化與日本和南韓有關飛彈防禦的雙邊合作，如飛彈防禦訓練演習。美國每年亦與澳洲進行有關飛彈防禦合作的討論，澳洲更加入美日雙邊的飛彈防禦議題的討論。這也意味美國將持續推動盟友建構西太平洋區域飛彈防禦網絡進行共同防禦，包括合作開發與出售飛彈防禦系統給盟友，並要求盟友共同承擔相關責任與經費分擔，如美日共同開發新型的標準三型飛彈。特別的是，美國雖未討論台灣的角色，卻將台灣的愛國者飛彈列入其飛彈防禦的資產之中（詳見附圖），其因應中國飛彈威脅的意涵不言可喻。
二、太空將成為美中軍事競爭的新領域
川普曾在2018年10月宣布美國將會退出《美利堅合眾國與蘇維埃社會主義共和國聯盟關於銷毀中程和中短程飛彈條約》（Treaty between the U.S.S.R. and the U.S.A. on the Elimination of Their Intermediate range and Shorter-range Missiles）。此舉雖意圖施壓俄羅斯，但也被認為會影響到美中在飛彈發展及防禦系統的較勁。2019年1月15日，美國與俄羅斯談判失敗，美國表示將在2月2日退出該條約。[4]同日，川普在致詞時明白指出，太空是美國飛彈防禦系統新的作戰領域，並由太空軍領導。這是川普繼成立太空軍後，另一個強化太空競爭的表態。《飛彈防禦檢討》關切中國的反衛星能力威脅到美國的太空優勢，也宣示計劃在太空部署全新的監測設備，並研究把攔截武器部署在太空的可能性。
2019年1月3日，中國「嫦娥四號」探測器在月球背面著陸，是人類歷史上的首次，展現中國在太空領域的實力。繼而，中國國家航天局宣布將在2020年左右進行探測火星的任務。雖然五角大廈否認美國飛彈防禦系統往太空發展可能引發類似冷戰時期美蘇「星戰計畫」的軍備競賽，但媒體卻已表達憂慮。[5]這將可預見，美中在太空的競爭將愈趨激烈。
附表1、中國火箭軍飛彈簡介
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項目 |
射程（公里） |
估計數量 |
涵蓋範圍 |
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短程彈道飛彈 |
300-1000 |
1000-1200枚 |
台灣、日本、韓國 |
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中程彈道飛彈 |
1500以上 |
200-300枚 |
第一島鏈 |
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遠程彈道飛彈 |
3000以上 |
16-30枚 |
第二島鏈 |
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洲際彈道飛彈 |
5400-13000以上 |
75-100枚 |
最遠可達美國本土 |
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陸基巡弋飛彈 |
1500以上 |
200-300枚 |
第一島鏈 |
備註：涵蓋範圍一欄由陳鴻鈞增加。
資料來源：Department of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2018, August 16, 2018, p. 125, https://media.defense.gov/2018/Aug/16/2001955282/-1/-1/1/2018-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT.PDF
附表2、川普政府對中國之定位及美國飛彈防禦的立場
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名稱 （發布年月） |
對中國之定位 |
美國飛彈防禦立場 |
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《國家安全戰略》 （2017.12） |
戰略競爭者與修正主義國家 |
美國將發展多層次的飛彈防禦系統，主要針對北韓與伊朗，以保護美國本土免於飛彈攻擊；此系統也將包括具有在飛彈發射前就加以摧毀的能力；美國強化飛彈防禦無意抵銷中國和俄羅斯之間的戰略穩定，或破壞與中國和俄羅斯之間長期的戰略關係；美國將強化與日本、南韓在飛彈防禦上的合作，邁向具有區域防禦的能力。 |
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《國防戰略》 （2018.1） |
戰略競爭者與修正主義國家 |
中國推動軍事現代化；北韓與伊朗發展彈道飛彈並擴散相關技術；美國將發展多層次的飛彈防禦系統，破壞戰區飛彈與北韓飛彈威脅的能力。 |
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《核態勢檢討》 （2018.2） |
美國不希望視中國為對手，而是希望尋求穩定的關係；潛在對手 |
儘管中國批評美國本土的飛彈防禦，中國本身也在發展新的飛彈防禦系統；美國發展飛彈防禦是有限度的；儘管北韓飛彈威脅增加，美國及盟友亦在加強因應北韓飛彈威脅的飛彈防禦能力，同時避免與中國進行軍備競賽。 |
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《飛彈防禦檢討》（2019.1） |
修正主義國家；與中國進入大國競爭；潛在對手 |
中國正強化飛彈能力（如陸基與海基的短中長程飛彈）；儘管中國批評美國本土的飛彈防禦，中國也在發展新的飛彈防禦系統；中國亦在發展巡弋飛彈及高超音速飛彈等武器，挑戰美國現存的防禦系統；中國的反衛星能力更威脅美國的太空資產。 |
資料來源：陳鴻鈞整理自公開資訊。
附圖、美國在東亞各國飛彈防禦系統例示
資料來源: Department of Defense, Missile Defense Review, January 17, 2019, p. 68, https://media.defense.gov/2019/Jan/17/2002080666/-1/-1/1/2019-MISSILE-DEFENSE-REVIEW.PDF
[1] “New Pentagon chief Shanahan urges focus on China and ‘great power competition’,” SPACENEWS, January 2, 2019, https://spacenews.com/new-pentagon-chief-shanahan-urges-focus-on-china-and-great-power-competition/; “Trump calls for enhanced missile defenses, stressing evolving threats from China, Russia, North Korea and Iran,” CNBC, January 17, 2019, https://www.cnbc.com/2019/01/17/trump-stresses-threats-from-china-russia-iran-in-missile-defense-review.html; Department of Defense, Missile Defense Review, January 17, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jan/17/2002080666/-1/-1/1/2019-MISSILE-DEFENSE-REVIEW.PDF;〈外交部：中方堅決反對美國《導彈防禦評估報告》無端鼓噪中國威嚇〉，《新華網》，2019年1月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/18/c_1124011846.htm。
[2] 彭斯與白宮1月17日推文，詳見https://twitter.com/VP/status/1085934510317944834及 https://twitter.com/WhiteHouse/status/1085934431141978114; Donald J. Trump, “Remarks by President Trump and Vice President Pence Announcing the Missile Defense Review,” The White House, January 17, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-vice-president-pence-announcing-missile-defense-review/
[3] Department of Defense, Ballistic Missile Defense Review Report, February 1, 2010, http://archive.defense.gov/bmdr/docs/BMDR%20as%20of%2026JAN10%200630_for%20web.pdf
[4] Nathan Levine, “Why America Leaving the INF Treaty is China’s New Nightmare,” National Interest, October 22, 2018, https://nationalinterest.org/blog/buzz/why-america-leaving-inf-treaty-chinas-new-nightmare-34087; Robin Emmott, “Russia, U.S. fail to save missile treaty, Washington to pull out,” Reuters, January 17, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-nuclear/russia-u-s-fail-to-save-missile-treaty-washington-to-pull-out-idUSKCN1PA2C3
[5] Department of Defense, “Department Of Defense Off-Camera Press Briefing on the 2019 Missile Defense Review,” Department of Defense, January 17, 2019, https://dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1734967/department-of-defense-off-camera-press-briefing-on-the-2019-missile-defense-rev/; W. J. Hennigan, “President Trump’s Plans to Boost Missile Defense Could Spark an Arms Race,” Time, January 17, 2019, http://time.com/5506284/donald-trump-nuclear-weapons-missile-defense/