第64屆歐洲歌唱大賽（Eurovision）的半決賽與決賽於2019年5月14-18日在以色列台拉維夫（Tel Aviv）舉辦。本次大賽攸關以色列適合旅遊與度假的國際形象，其維安問題頗受關注。該國與巴勒斯坦武裝團體哈瑪斯（Hamas）甫於5月3-5日間爆發嚴重衝突；雙方後來雖協議停火，但巴勒斯坦方面於大賽期間發動攻擊的機率仍在。5月14日為美國將其大使館由台拉維夫遷往耶路撒冷的一週年，15日則為以色列的國慶日，也是巴勒斯坦人的災難日（Nakba Day），皆可能發生意外或衝突，美國大使館即為此發布安全警告。無獨有偶，15日傍晚以國發生芮氏規模4.6的地震；雖無傷亡傳出，但該國全境皆感到震動並有房屋損毀。[1]

本次歐洲歌唱大賽平安落幕，以色列國防軍「後方司令部」（Israel Defense Force Home Front Command）扮演隱而不顯卻相當重要的角色。面對恐攻的威脅，「後方司令部」的舉措包含：禁止以色列南部若干地區的部分公共活動如農業與公共聚集的人數；預備動員；評估並保證歐洲歌唱大賽活動的安全；部分國家使館亦公布「後方司令部」提供之緊急應變措施。15日地震發生後，該司令部亦於社群媒體推特（Twitter）公告民眾應採取之應變措施。歌唱大賽之後，該司令部宣告於20日在以色列北方進行演習，測試新型的火箭攻擊警報系統。[2]

一、新型態威脅催生「後方司令部」

以色列國防軍於1992年2月在既有的3個前線司令部之外成立「後方司令部」，並依照以國區域（districts）的劃分，下轄北方、海法（Haifa）、耶路撒冷（Jerusalem）、中央、但（Dan，即台拉維夫都會區）以及南方等6個分區。「後方司令部」被賦予專責民間大後方的防務、紓解其他區域軍事指揮部的壓力以及更有效地協調其他民間緊急應變單位等職責。

該司令部成立的主因，是波斯灣戰爭期間曾有39枚伊拉克飛毛腿飛彈波及以色列後方，造成零星傷亡，也改變以國公眾認為戰爭僅發生在邊境或前線的認知。惟「後方司令部」成立之初，並不受國防軍高層之重視。2006年黎巴嫩戰爭期間，真主黨（Hezbollah）對以色列發動包含傳統武裝攻擊、不規則與游擊戰術、心理戰、恐怖攻擊，甚至犯罪活動等混合戰爭（hybrid warfare），使以國大後方蒙受嚴重威脅。此一事件凸顯當時「後方司令部」因應緊急情況的應處機制之不足，後續該司令部乃針對預警系統的建置與革新、庇護處所的相關指導、搜救、有關風險的公眾教育以及非常規戰爭（如面臨化學武器威脅）的應變等方面持續轉型與發展。當前以國面臨哈瑪斯、黎巴嫩真主黨與伊朗的威脅，並常以同時因應兩個或以上的對手做為想定。對該國來說，即使軍事方面的防守甚至攻勢取得勝利，但若公民社會無法維持其正常運作，則此一成果也難謂成功。近年來以國也將天災（如地震）與極端氣候（如暴風雪）的應處納入緊急應變的環節中。[3]

二、「後方司令部」透過演習提升以國應急的準備

由於2006年黎巴嫩戰爭對以國的社會衝擊頗鉅，以色列除調整「後方司令部」的發展方向，並透過多種演習強化全國對緊急事件的準備（preparedness）。其中最重要的，莫過於2007年起每年舉行之名為「轉折點」（Turning Point）的演習。該演習為期5-7天不等，通常包含兩個以上的部分。首先是針對部會的桌上演習，亦即召集各部會與軍方的決策者，要求其在困難與複雜的緊急情況下做出決策。其次則是對公民社會的演習，例如在空襲警報響起後，不同都市的公民需於1-3分鐘不等的時間內抵達避難所或安全的處所。第三則是「後方司令部」、國家緊急應變機關（National Emergency Management Authority）、警察、地方政府、安全與搜救機構、學校、社會服務系統、照護系統、通訊系統與其他公私組織等的演習。第四則是警報系統的測試。前述活動在2018年則以不同代號區分，例如以國參謀部執行「拱心石2018」（Keystone 2018）的閉門桌上演習，測試其在100名以國平民於攻擊中死亡，以及以軍的行動引發該國民眾大量傷亡時的決策能力；「後方司令部」與其他單位則針對公民社會進行名為「堅定立場」（Solid Stand）的演習，內容包含大規模疏散、對化學物質外洩的應變，與搜救演練等；這兩項全國性的演習亦伴隨著以國和美國聯合舉行之「杜松眼鏡蛇」（Juniper Cobra）飛彈防空演習。[4]

此類演習受大眾關心與配合參與的程度或雖下降，甚至被部分人士批評為是一種恐嚇戰術，但卻使各相關單位與民眾知道危難時應採取的行動，從而對政府的應變能力抱有信心。

一、「後方司令部」以科技強化公民社會的應變能力

有鑒於以國長年面臨火箭或飛彈攻擊的威脅，讓民眾能即時得知警報發布並採取相關作為，確有其必要。「後方司令部」乃開發名為“Home Front Command”的手機應用程式，讓使用者可勾選收到警報的地區、公告緊急應變的訊息，並根據使用者的位置計算到安全處所的時間。此外，該款應用程式亦整理了「保護區域」（protected zones）的地圖、聽到警報時的正確行為、室內「保護空間」（protected space）的選擇指引、家庭的準備、緊急裝備清單、危險物質事件的行為指引、地震的行為指引等資訊。歐洲歌唱大賽決賽期間，以國亦鼓勵外國遊客使用該款應用程式。

由於「後方司令部」能取得最完整的資訊並具公信力，此一應用程式是許多民眾的首選，但其誤報以及較早的版本僅允許民眾選擇3個（現為10個）收到警報的地區，仍於2019年1月引起爭議，並使「後方司令部」改進此應用程式。此外，該司令部亦持續改善其警報系統，如以不同聲音顯示攻擊的種類，以便民眾採取相應措施，並研擬使警戒範圍更加精確的方法等。透過科技使緊急應變的資訊更快速與精確的傳播，是以色列（與其他國家）的發展趨勢。

二、軍方與民防之權責仍有待釐清

儘管以色列在防衛準備與動員的成就受許多國家肯定，該國對現有的全民防衛與緊急應變體制仍不乏檢討聲浪，特別是其國防軍在後方防衛應有的角色。論者主張，在制度安排上，由軍方負責防衛動員殆無爭議，但緊急情況發生之前、之時與之後對於百姓以及民用基礎設施的應處，則應屬民政機構（各級政府）的權責，且後者具備足夠的規劃、資源配置、水平與垂直聯繫等能力，亦是國防安全不可或缺的一部分。爰此，以國將緊急應變的權責歸屬於國防軍（及其「後方司令部」），恐面臨若干困難問題，如國防軍是否應決定公民防護系統的資源配置（如避難所的設置）？是否有權制定公民、地方政府與民用基礎設施的準備標準？是否應負起協調警察與救火等單位之責？對民主國家來說，國防軍是否在緊急事變時負有對公民的責任，如宣布停課？對這些問題的不同解答，將進一步影響「後方司令部」的任務、運作模式以及人事關係等複雜議題。以國於2011-2014年設有「後方防衛部」（Home Front Defense Ministry），該部自成立伊始，即和國防部陷入權責之爭。2014年以國取消該部並將其職掌劃歸為國防部與「後方司令部」，此舉雖能減輕軍民機構間權責區分的問題，但未能完全解決。[5]如何建構一個整合傳統軍事攻擊與非傳統安全議題的緊急應變體系，仍有待以國（與其他國家）持續試驗與調整。