美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）於2019年7月30日至8月6日展開其亞洲行，訪問泰國、澳洲、密克羅尼西亞聯邦等三國。泰國是2019年東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）（以下簡稱東協）輪值主席國，蓬佩奧在泰國期間（7月30日到8月3日），共同主持了美國–東協外長會議、下湄公河倡議（Lower Mekong Initiative, LMI）部長會議、以及暹羅社（Siam Society）會議。蓬佩奧同時參加東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）及東亞高峰會（East Asia Summit）部長會議，並與泰國外長董恩（Don Pramudwinai）進行雙邊會談，討論加強美泰之同盟關係。此行，蓬佩奧強調美國對東協的支持，企圖將美國《印太戰略》（Indo-Pacific Strategy Report）與《東協印太展望》（ASEAN Indo-Pacific Outlook）進行連結，以強化美國與區域國家合作的立場，因應美國與中國在區域的競爭。在8月1日稍早，蓬佩奧與出席東協外長會議的中國外長王毅會面時，雙方就美中關係與北韓無核化議題，進行意見交換；當日傍晚，蓬佩奧於記者會上公開批評中國的亞洲政策，特別是中國在南海及湄公河大壩建設上「脅迫」（coercion）鄰國的作為。 [1]

一、華府有心無力要求東協選邊

檢視「東協與美國戰略夥伴關係」（the ASEAN-U.S. Strategic Partnership）時，需將美國與中國的戰略競合關係納入考量，方不致偏離現實。針對美中競爭升高趨勢，新加坡總理李顯龍於2019年「香格里拉會議」（Shangri-La Dialogue）曾表示，「中美關係是現今世界最重要的雙邊關係」，大國博弈對東南亞國家雖然不陌生，東協及區域國家對美中競爭關係非常擔憂，也不願在華盛頓與北京間進行選邊。對此，蓬佩奧出席東協外長會議時，除表示川普政府將維持美國對東協的承諾與深化既有的合作夥伴關係外，並強調美國從未要求任何印太國家進行選邊，而美國與東協區域國家的交往，從來就不是，將來也不會是「零和的博弈」（a zero-sum exercise）。實際上，蓬佩奧表達「無意」要求東協選邊的外交辭令，只是美國在東協不願選邊下，有心無力的違心之論。這主要是因為，東協未如美國將中國視為競爭對手，加上東協及區域內國家與中國在經濟上已有密不可分的合作關係，以及《東協印太展望》採取「合作對話替代敵對」的基本立場。

面對美中競爭關係，蓬佩奧與王毅會晤時表示，「當有促進美國利益時，我們準備與中國進行合作」。王毅則指出，中方認同「中美之間雖然價值觀不同，但也有共同利益」的主張，但強調「中美要正確看待彼此戰略意圖。試圖阻撓中國的發展進程既不公平，也做不到。因為中國也有發展的權利，中國的發展是和平的發展，具有強大內生動力，是無法阻擋的」。[2] 蓬佩奧則是透過此次東協區域論壇，抨擊中國妨礙自由公平貿易，以正當化美國對中國發動貿易戰，爭取東協國家的支持。在此次東協外長年度會議聲明中，雖未提及美中競爭關係並對此表態，但分別強調了東協與中國及美國「戰略夥伴關係」的重要性。[3] 東協此種平衡對待美中的立場，不令人意外，但也再次顯示美國仍欠缺要求東協選邊的能力與事實。

二、美國展現與《東協印太展望》相同戰略願景

在缺乏強迫東協與區域國家選邊的能力，美國只得訴諸與東協在區域秩序上，有著共同的利益與願景，以強化彼此既有合作夥伴關係，避免中國趁虛而入，改變現行美國所主導的印太秩序。因此，蓬佩奧在此次東協外長會議不同場合上，一再強調華府贊同2019年6月23日第34屆東協峰會（ASEAN Summit）通過的《東協印太展望》。由採用「展望」而非「戰略」可知，《東協印太展望》強調合作、拒絕對抗的基調，以共同促進印太區域繁榮發展。《東協印太展望》揭示四項基本概念：東協於印太之核心角色、合作對話取代敵對抗爭、區域共同的發展與繁榮、凸顯海洋領域與海洋視野重要性。《東協印太展望》選在美國公布首份《印太戰略報告》後不久發表，可視為東協希望在印太地區扮演主動與獨立的戰略行為者，以避免陷入美中兩強的戰略競爭之中。對此，除先前已表示美國「無意」要東協選邊立場外，蓬佩奧在與泰國外長董恩的聯合記者會上特別強調，《東協印太展望》「完全吻合」（fully converges）美國於印太區域的願景，及東協於美國印太戰略的重要角色。他表示如果國家能遵守東協所設定的主權原則、以規則為基礎的區域架構、及透明與開放的區域互動等，美國與區域內所有國家，都能建構起合作的夥伴關係。[4]明顯地，蓬佩奧刻意將《東協印太展望》與《印太戰略報告》之「自由與開放的印太地區」（Free and Open Indo-Pacific）願景相互連結，這將使美國與東協有著合作的堅實基礎。

一、南海將成為美中於東協角力的焦點

南海議題涉及區域內最敏感與嚴肅的領土主權問題，也是此次東協外長會議的焦點。中國近年來在南海積極擴權作為，一方面軍事化所佔領的人造島礁，另方面加強對南海的行政管轄權，這將使南海成為中國與東協國家（特別是越南與菲律賓）合作的最大障礙。越南副總理兼外交部長范平明（Pham Binh Minh）在東協外長會議上指控，中國船艦自2019年7月初於萬安灘探勘石油，侵犯越南專屬經濟區和大陸礁層，加劇區域緊張局勢，呼籲東協維持團結一致支持越方。對此，蓬佩奧一方面在東協外長相關會議上，強調國家主權重要性與美國對東協國家在主權上的尊重支持，另方面透過記者會方式，點名批判中國在南海「脅迫」周遭國家，呼籲印太夥伴國公開反對中國在南海的擴權。在提到柬埔寨否認中國可使用其海軍基地時，蓬佩奧則表示樂見柬埔寨強力捍衛國家主權的作為。針對南海軍事化的指控，中國外長王毅除強調這是主權國家的正當權利外，不點名回擊美國表示，「某個域外大國不斷在南海炫耀武力，人為製造緊張，為在本地區增加前沿軍事部署尋求藉口，這不是善意之舉，更不是關心地區和平發展的負責任行為」。中國國務院總理李克強於2018年11月14日，在新加坡出席第21次中國–東協高峰會曾表示，爭取未來3年內完成《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）磋商。在此次東協外長會議中，王毅確認中國將於2021年，與東協完成《南海行為準則》的磋商，以解決南海爭端。[5] 但可預見地，南海實際上已成為美國可見縫插針，並藉此與中國於區域內進行競爭的熱點。

二、美國將透過議題合作強化與東協夥伴關係

有鑑於《東協印太展望》強調合作與揚棄對抗的原則，美國將透過議題設定，強化與東協的合作夥伴關係。蓬佩奧在美國-東協外長會議上表示，「美國與東協的夥伴關係，是建立在對國家主權尊重，以及落實法治、人權、與永續經濟成長的共同承諾」。明顯地，主權、法治、人權、與經濟等四項議題，未來將成為美國-東協合作夥伴關係的主要焦點。此也呼應美國《印太戰略報告》中，基於「有目的之夥伴關係」（partnerships with purpose），透過「推動網絡化區域」（promotion of a networked region）建構美國與多邊國際組織互動的戰略規劃。蓬佩奧此次出席主持下湄公河倡議部長會議，就是在此議題合作規劃下，與東協相關國家所建立雙邊與多邊的夥伴關係機制，展示美國於區域內的話語權與影響力。