2019年8月30日,習近平主持中央政治局會議,決定10月在北京召開中共第十九屆中央委員會第四次全體會議(以下簡稱十九屆四中全會),並公布主要議程為中共中央政治局向中央委員會報告工作,研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題。當日會議並審議了《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規範性檔備案審查規定》、《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》。[1] 本文將簡要分析此次四中全會的召開時點、會議主題及其意涵與影響。
從慣例看,自文革結束,1978年十一屆三中全會開啟「改革開放」政策以來,歷屆中共中央均在5年任期之內,召開7次全體會議。[2] 一般而言,一中全會在每屆黨代會後緊接著召開,選舉中央委員會、中央政治局、政治局常委會、中央軍委會等領導成員;二中全會在次年全國兩會(全國政協、全國人大)前召開,商討全國人大、全國政協和國家機構領導人選;三中全會於同年秋季召開,通常為該屆黨中央和政府規劃重大政策論述或路線;四中全會一般聚焦黨的建設或改革;五中全會討論國民經濟和社會發展五年規劃;六中全會通常部署黨的精神文明建設;七中全會則承先啟後,為即將召開的下屆黨代會做最後準備。 [3]
中共領導階層在2017年底十九大換屆後,依照慣例應於2018年3月兩會前召開二中全會,下半年召開三中全會。但習近平罕見地在2018年1月召開十九屆二中全會,討論修憲、取消國家主席任期限制等議題,並在2月召開三中全會,討論換屆國家機構人選與黨和國家機構改革方案。這兩次會議密集地召開,可說打破了近年的慣例,但並未違反黨內法規。
此外,從法規看,十三大之後,《中國共產黨章程》(第22條第2項)明定,中央委員會全體會議由中央政治局召集,每年至少舉行一次。[4] 十九屆四中全會訂在2019年10月召開,一方面符合每年至少一次中全會的法定要求,另一方面,也回歸到歷屆四中全會逢4或逢9年底召開的步調。因此,本屆四中全會的召開時間並未打破常規。2018年底與2019年年初,兩度出現臆測四中全會即將登場的熱潮,反映各界在習近平權力達到高峰,及中國面臨內外壓力與挑戰之際,期望看到中共當局展現意志因應變局。但在美中貿易戰持續升高,甚至擴大到科技戰的變動情勢下,與其倉促召開四中全會,卻未能凝聚共識平息爭議,不如保持定力,按照節奏推進黨內規劃議程。畢竟就慣例與法規而言,當時並不存在絕對必要召開全會的因素。
自中共改革開放以來,歷屆四中全會的議程,大多聚焦在黨的建設(黨建)或經濟改革等議題(各屆四中全會議程見附表)。此外,因《中國共產黨章程》第42條規定,對黨的中央委員會、地方各級委員會委員、候補委員的處分,在全體會議閉會期間,可先由中央政治局和地方各級委員會常委會作出決定,待召開委員會全體會議時予以追認。因此,中全會有時也會出現人事調整案。歸納第十一屆、十二屆、十五屆四中全會,都以經濟議題為主;第十四屆、十六屆、十七屆、十八屆四中全會,則主要對黨建問題做部署。比較獨特的是十三屆四中全會,主要進行人事調整。
10月即將召開的四中全會,主要議程是:中共中央政治局向中央委員會報告工作(通常由總書記進行報告,這是中共歷屆全會的慣例事項),研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題。此一議程屬於黨的建設,這也是繼十八屆四中全會(以研究全面推進依法治國重大問題為主題)後,再度以國家治理為主要議程的中全會。
參、趨勢研判
一、9月底政治局會議可望發布本次四中全會日期
中共歷屆中全會議程安排,有其運作模式與規律。但相關規範也保留了一定的彈性,讓主政者可依據實際政治需求安排議程。部分評論指出,此次中共官方沒有同時宣布開會的具體日期,與過往不同,並稱2014年中共宣布將召開十八屆四中全會時,即稱該會「將於10月20日到23日在北京召開」,但事實上並非如此。十八屆四中全會時程的初次揭露,是2014年7月29日中共中央政治局召開會議後,宣布將於該年10月召開;到9月30日的政治局召開會議後,才宣布四中全會的日期為10月20至23日。
重大會議召開需要相對穩定的內外部環境,但這不表示一定要解決美中貿易戰與香港反送中等重大問題。目前港府已宣布撤回修例,美中亦宣布恢復貿易協商,對於情勢穩定有一定幫助。因此,若無意外,在9月底的政治局會議,應會宣布四中全會的舉行日期。
二、四中全會將展現黨在實現國家治理體系現代化的關鍵角色
2013年11月,十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出,全面深化改革的總目標是「完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化」。會後發布的公報也載明「到2020年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果」。北京大學政府管理學院院長、時任中央編譯局副局長俞可平撰文指出,這表示中共要在2020年「初步實現」國家治理體系的現代化。2017年的十九大報告,則敘明「基本實現」和「實現」國家治理體系和治理能力現代化的時間,分別是2035年和2050年。
強化黨的權威與能力,是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。在法規層面,近年中共積極強化黨內法規制度。2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》正式制定,次年5月27日公布實施。隨後,中共啟動黨內法規和規範性文件的集中清理工作,針對2萬3千多件黨內法規,進行檢視與處理。經過2013年公布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》及2018年2月公布的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)》,兩階段的清理工作到2019年4月已宣告完成。2014年10月,十八屆四中全會審議通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出,要「形成完善的黨內法規體系」。這是中共首次在全會上提出黨內法規,並將黨內法規制度體系與國家法律法規體系並列。
在黨機構職權方面,2018年3月,中共中央發布《深化黨和國家機構改革方案》,提出有關改革要「以國家治理體系和治理能力現代化為導向」,要「完善堅持黨的全面領導制度」。短時間內,中共成立了中央全面依法治國委員會等近10個委員會,做為中共中央決策議事協調機構裡最重要的機構,[5] 並將部分國務院機構虛級化(例如,將國家宗教局、國家公務員局、國家廣電總局、新聞出版署併入中共中央統戰部、中央組織部、中央宣傳部),由中共的黨內機構承擔實際職責。這些動作持續加強黨中央權威,並相對削弱國務院的職能。2019年7月5日,深化「黨和國家機構改革」總結會議在北京召開,7常委全體出席。習近平在總結會議上表示,深化「黨和國家機構改革」,是全面深化改革的重大動作,是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。研判四中全會的討論與決議,將展現黨在推進國家治理體系和治理能力現代化中扮演的關鍵性角色。
三、習近平將持續固權維穩透過長期鬥爭實現施政目標
習近平上任以來,除反腐肅貪外,迄未達成具體政績。面對內外情勢的挑戰,習近平除提升個人權威及強化黨的權力做為因應之外,更致力於維持內部穩定,爭取透過長期鬥爭,實現各項施政目標。因此,習近平在2018年7月底政治局會議提出「六穩」(穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期);2019年1月,提出中共面對的「七大風險」(政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境和黨的建設);9月3日在中央黨校(國家行政學院)講話,呼籲「發揚鬥爭精神,增強鬥爭本領」,並強調「當今世界正處於百年未有之大變局…,我們面臨的各種鬥爭不是短期的而是長期的,至少要伴隨我們實現第二個百年奮鬥目標全過程」。顯見習近平希望透過管控風險、動員黨員、展現定力,力爭從十九屆四中全會到2020年,繳出初步實現國家治理體系現代化、全面建設小康社會、全面脫貧,基本實現解放軍的機械化與資訊化等一連串成績單。
附表、改革開放後中共歷屆四中全會重點一覽
會議
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召開時間
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主題及重大決定
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十一屆四中全會
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1979年9月25至28日
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n 通過葉劍英慶祝中華人民共和國成立30週年大會的講話。
n 通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》。
n 通過協商和無記名投票,增補王鶴壽、劉瀾波、劉瀾濤、安子文、李昌、楊尚昆、周揚、陸定一、洪學智、彭真、蔣南翔和薄一波12位同志為中央委員。
n 選舉中央政治局候補委員趙紫陽和中央委員彭真為中央政治局委員。
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十二屆四中全會
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1985年9月16日
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n 決定1985年9月18日召開中國共產黨全國代表會議。
n 原則通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議(草案)》,決定將這個文件提請黨的全國代表會議審議。
n 確定了關於進一步實現中央領導機構成員新老交替的原則。同意葉劍英、李井泉、黃克誠等老同志不再擔任中央委員會、中央顧問委員會、中央紀律檢查委員會成員的請求,並向黨的全國代表會議報告。
n 全會寫致敬信給葉劍英和黃克誠,表達全黨同志的崇高敬意和親切問候。
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十三屆四中全會
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1989年6月23至24日
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n 選舉江澤民為中央委員會總書記,形成黨的第三代中央領導集體。
n 撤銷趙紫陽的總書記、中央政治局常委、中央政治局委員、中央委員以及中共中央軍委第一副主席等職務。
n 胡啟立、閻明復、芮杏文等人免職。
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十四屆四中全會
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1994年9月25至28日
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n 集中討論了黨的建設問題,並作出《中共中央關於加強黨的建設幾個重大問題的決定》。
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十五屆四中全會
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1999年9月19至22日
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n 通過《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》。
n 增補胡錦濤為中央軍委副主席,郭伯雄、徐才厚被選為中央軍事委員會委員。
n 撤銷許運鴻中央委員會候補委員職務,開除其黨籍。
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十六屆四中全會
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2004年9月16至19日
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n 審議通過《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》。
n 審議通過江澤民卸任中央軍委會主席職務。
n 胡錦濤當選中央軍委會主席。
n 撤銷田鳳山中央委員會委員職務,開除其黨籍。
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十七屆四中全會
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2009年9月15至18日
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n 審議通過《中共中央關於加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》。
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十八屆四中全會
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2014年10月20至23日
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n 審議通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。
n 確認中央紀檢委、中央軍事紀檢委之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良的嚴重違紀問題審查報告;確認中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良開除黨籍的處分。
n 遞補中央委員會候補委員馬建堂、王作安、毛萬春為中央委員會委員。
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十九屆四中全會
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2019年10月
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n 中共中央政治局向中央委員會報告工作。
n 研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題
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資料來源:李哲全整理自公開資訊。
[1]〈中共中央政治局召開會議 決定召開十九屆四中全會〉,《新華網》,2019年8月30日,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-08/30/c_1124942991.htm。
[2]因為六四事件,1987年產生的中共第十三屆中央委員會,在5年任期內召開了9次中全會。多出的2次都在1989年,一次是四中全會罷黜中共總書記趙紫陽,一次是五中全會中央軍委主席鄧小平辭職。
[3]〈中共四中全會為何難產 或於中國國慶節後召開〉,《多維新聞網》,2019年7月17日,https://reurl.cc/lLVr4d;〈十八屆四中全會10月召開 首次以依法治國為主題〉,《人民網》,2014年7月30日,https://reurl.cc/240GyE。
[4]〈授權發佈:中國共產黨章程〉,《新華網》,2017年10月28日,https://reurl.cc/6gl7ZM。
[5]2018年中共成立中央全面依法治國委員會、中央審計委員會,並將中共中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和資訊化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組均升格為委員會。加上在中共十九大之前設立的中央國家安全委員會、中央軍民融合發展委員會等,已有將近10個委員會。