中國動員民兵從事搶險救災之觀察
2019.10.18
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壹、新聞重點
2019年10月8日，《中國國防報》報導一則黑龍江省農墾總局及其所屬單位於8月底至9月初動員墾區民兵抗災護糧的紀事。該省進入汛期以來，陸續面臨颱風「利奇馬」、「羅莎」和「玲玲」的威脅，讓墾區82個農場面臨淹水與潰堤的危機。為減緩可能的水患災情，具部分社會行政管理職能的農墾總局乃透過與墾區軍事部的合作，動員與組織民兵從事抗洪救災，展現「軍地合作」的精神。[1] 無獨有偶，10月8日美國智庫「詹姆士頓基金會」（Jamestown Foundation）發布新一期的《中國簡報》（China Brief），其中由武爾澤（Larry Wortzel）執筆的文章依據6月一篇由中國記者實際走訪若干軍分區之報導，分析中國軍民動員面臨的限制與困境。[2] 藉由該文，可對前揭新聞乃至中國當前以動員民兵從事救災的現況，提出反思與評估。
貳、安全意涵
黑龍江省農墾總局的前身為1968年由毛澤東批示組建的瀋陽軍區黑龍江生產建設兵團，1976年黑龍江省國營農場總局成立，1997年易名為黑龍江省農墾總局。1998年3月經中國國務院批准，成立黑龍江北大荒集團，與農墾總局並列，二者屬「一套機構，兩塊牌子」的關係。2018年4月起，黑龍江農墾總局展開集團化改革，並於12月掛牌成立黑龍江北大荒農墾集團總公司。雖然總局與集團總公司兩個招牌都獲保留，但農墾總局原有的公安與行政職能卻逐步移交給黑龍江省公安廳和黑龍江省各級地方政府，亦即總局的職能弱化，僅承擔暫不能移交的社會行政管理職能。[3] 職是之故，此次黑龍江省墾區的抗洪救災，主要仍由農墾總局及其轄區內的解放軍黑龍江省農墾總局軍事部負責。
一、救災搶險為中國組織與訓練民兵的重要項目
根據《中華人民共和國國防法》第22條，中國的武裝力量由解放軍現役部隊和預備役部隊、武警、民兵組成，其中民兵「擔負戰備勤務、防衛作戰任務，協助維護社會秩序」之責。根據《中華人民共和國兵役法》第38條，民兵是「不脫離生產的群眾武裝組織，是中國人民解放軍的助手和後備力量」，其任務包含參加社會主義現代化建設；執行戰備勤務，參加防衛作戰；為現役部隊補充兵員；協助維護社會秩序，參加搶險救災等四項。惟一般來說，民兵實際的角色並不突出。這是因為中國採取「義務兵與志願兵相結合」（《中華人民共和國兵役法》第2條）的制度，而在志願兵已能滿足需求的情況下，民兵幾無執行戰備或作為現役部隊補充兵員的功能。[4] 爰此，針對救災的平時準備與訓練，乃成為中國動員體系的重要工作之一。從中國國防部官網就「民兵預備役」的新聞列表來看，民兵的救災訓練與表現即占相當高的比例。
此次關於黑龍江省農墾總局救災行動的報導，試圖描繪成功的民兵動員行動，其突出之處可用該報導所稱「軍地設施聯建、裝備聯管、人才聯育、器材聯儲、應急聯動」概括。首先，就指揮體系而言，在汛期開始前，農墾總局即建立包含軍地雙方指揮人員的聯合指揮部，並建立「農墾總局、管理局、農場、管理區」的四級應急回應機制，由管理局與農場的人民武裝部（以下簡稱武裝部）組織民兵。其次，就裝備與器材的管理與調度而言，報導宣揚各武裝部平時依地方的特色，預先儲備或徵用應急救援所需的裝備與器材，並確保足夠的物資儲備。第三，就人才訓練而言，部分武裝部平時做好防汛應急預案與應急人員儲備，而能在緊急時做到對河面與堤防不間斷的巡察；其他武裝部則事先就災害預警、應急響應、指揮調度、人員疏散轉移、搶險救助等進行訓練。整體來看，這段期間農墾總局的動員成功的保住當地的收成，確保「北大荒」地區作為中國糧倉的美名。
二、中國的動員機制在實踐上面臨限制
黑龍江省的報導試圖勾勒一個成功的動員典範，但中國當前的動員機制卻因各地情況不同，而有相當大的落差。依據武爾澤援引的報導，當前解放軍在動員與訓練民兵上，遇到的困難概略有：動員成功率不高，如湖南省湘潭軍分區向非公有制企業預先徵集6台特種通訊保障車，但真正徵集到的僅2台，20名新民兵也只有8名報到；民兵對動員與訓練的認同度不高，如遼寧省盤錦軍分區發生新民兵應急分隊未完成任務，而民兵卻不以為意，甚至有對執行任務「講條件」的情事；對裝備與專業缺乏適當的訓練人員，如天津市濱海新區發生民兵與所徵集之裝備無法整合，而遼寧省盤錦軍分區的訓練人員能力不足，導致訓練一度中斷等。由此反觀，黑龍江省的報導僅凸顯農墾總局動員民兵救災的結果，至於其過程是否遭遇類似困境，則未可知，當然亦不排除黑龍江省農墾總局作為國企，在動員所屬民兵相對容易的可能性。
武爾澤引用的報導針對這些問題歸納出三個主因。首先，是「黨管武裝」之不足，也就是民兵黨支部的建設滯後，導致民兵的政治意識不足。其次則是對民兵的保障制度不夠完善；無論是企業主或被徵集的民兵，都認為動員任務影響其日常的工作，而政府提供的待遇與保障不足。第三則是訓練不足。武爾澤則認為加強共產黨黨支部的做法無濟於事，中國動員體系的癥結仍是如何提供經濟上的誘因與足夠的訓練及裝備，以打造具備戰力的解放軍後備力量。
參、趨勢研判
一、中國將嘗試提升民兵接受動員的誘因
「完善民兵預備役、國防動員體制機制」是習近平強調之「軍民融合」的一環，而「軍民融合」旨在「推進跨軍地重大改革任務，推動經濟建設和國防建設融合發展」。[5] 換言之，中國推動國防動員機制的改革，使軍地和軍民之間的協調更加順暢與密切，既是為了增進國家安全，也是為了使兩者相互增強，從而提升中國的經濟發展。儘管如此，經濟發展與軍事現代化之間，卻存有潛在的矛盾。中國自「改革開放」以來，其國家與社會皆銳意追求經濟發展，前述黑龍江省農墾總局亦在追求經濟效益的考量下，成立集團總公司，並將原有的「企業辦社會」職能（亦即由國企承擔原應由公共機構提供的社會服務功能）漸次釋出。在此情況下，當民兵被動員從事訓練與執行任務時，其與所屬的企業或事業未必樂意參與，特別是隨著當前經濟活動的複雜，受動員影響的或許不只是人力的缺少，而是生產鏈或重要功能的中斷。雖然《中華人民共和國國防動員法》第53條規定擔負國防勤務的人員之薪資與撫卹，但誘因顯然不足。中國部分地區乃有額外補貼、財稅減免、出口配額、把企業民兵納入城市保障住房重點照顧對象，或納入優先入黨範疇等措施。如何在經濟上提供誘因，提升民兵在日常的工作之餘接受動員與訓練的意願，從而更有效地實現軍事現代化的目標，將是中國動員體系在實務上的課題。
二、中國將加大民兵在搶險救災方面的投資
「軍民融合」已是中國國家戰略的一環，因此儘管中國的國防動員體系在運作上面臨限制，相關的嘗試與變革仍會持續。復因搶險救災是民兵主要的任務，也是「軍民融合」的主要介面之一，中國亦將持續提升民兵在救災方面的職能。黑龍江省農墾總局在防洪抗災的實踐上，已應用無人機從事河面的監控；遼寧省盤錦軍分區組建無人機的民兵應急分隊；亦有其他地區將專業救難設備、無人運輸機與智慧機器人投入救災演練。這些顯示縱使部分地區有民兵專業訓練不足的問題，中國民兵在應急救災方面朝向專業化與機械化發展，應是可以確定的趨勢。
[1]汪海江、崔忠亮、楊銀滿，〈築牢「中華大糧倉」安全屏障—黑龍江墾區強化搶險救災應急處置能力保糧食安全〉，《中國國防報》，2019年10月8日，https://tinyurl.com/y2vwt8zd。關於中國軍地關係的分析，請見黃宗鼎，〈習近平主政下的中國軍地關係〉，《國防安全週報》，第45期，2019年5月3日，頁1-5。
[2]Larry Wortzel, “The Limitations of Military-Civil Mobilization: Problems with Funding and Clashing Interests in Industry-Based PLA Reserve Units,” China Brief, Vol. 19, No. 18 （October 8, 2019）, https://tinyurl.com/y2pgel4j. 其所參考之報導，為孟凡利、王宇、陳世東，〈開新圖強，走向精銳的步伐激越鏗鏘—對新興領域民兵建設的調查與思考〉，《中國國防報》，2019年6月18日，https://tinyurl.com/y5xc94hm。
[3]王建，〈黑龍江農墾將開啟集團化改革〉，《新華網》，2018年3月15日，http://www.xinhuanet.com/2018-03/15/c_1122543077.htm；奕含，〈黑龍江墾區整建制轉入集團化企業化經營管理，北大荒農墾集團總公司掛牌成立〉，《觀察者》，2018年12月17日，http://www.guancha.cn/economy/2018_12_17_483488.shtml。
[4]較顯著的例外，或許是海上民兵藉由漁船在南海騷擾他國船隻、封鎖海上通道，甚至參與島礁奪取。參見龍率真，〈中共扶植海上民兵從事軍事挑釁〉，《青年日報》，2019年7月7日，https://www.ydn.com.tw/News/343186。
[5] 〈全面實施改革強軍戰略〉，《人民日報》，2017年11月2日，https://tinyurl.com/yy4msc3v。