美中在東協國防部長擴大會議會面之觀察
2019.11.29
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壹、新聞重點
2019年11月5日，美國國防部長艾斯培（Mark Esper）在五角大廈透過視訊電話與中國國防部長魏鳳和進行會談，表達希望與中國建立「一個建設性、以結果為導向的關係」（a constructive, results-oriented U.S.-China defense relationship），目的是達到預防與管理危機、減少誤解或誤判的風險。7日，五角大廈宣布，艾斯培自13日起，出訪南韓、泰國、菲律賓與越南，在泰國期間將出席第6屆東協國防部長擴大會議（ASEAN Defense Ministers’ Meeting Plus, ADMM-Plus）。16至19日，東協在泰國曼谷舉行東協國防部長非正式會議（ASEAN Defense Ministers’ Meeting Retreat）與第6屆東協國防部長擴大會議。18日上午，艾斯培首次與中國國防部長魏鳳和會面，除重申上述立場外，另強調透明性與非侵略性（transparency and non-aggression）的重要性。魏鳳和則提及台灣、南海與香港問題。[1]
貳、安全意涵
一、艾斯培首次在國際場合與魏鳳和會面
川普（Donald Trump）上任後，時任國防部長馬提斯（James N. Mattis）在2018年6月首度訪問中國，並第一次與中國國防部長魏鳳和會面。之後兩人分別在2018年10月東協國防部長擴大會議與11月美中外交與安全對話的場合碰面。2019年，時任代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）與魏鳳和於5月31日在亞洲安全會議／香格里拉對話（Asia Security Summit/Shangri-La Dialogue）會面。
艾斯培在2019年7月上任後，首次出訪印太地區的日期是8月4至9日，分別訪問澳洲、紐西蘭、日本、蒙古與南韓等盟友，不包括中國。此次是艾斯培第二次亞洲行，出訪南韓、泰國、菲律賓與越南等盟友，同樣不含中國。艾斯培在東協國防部長擴大會議和魏鳳和首次會談，會談時間超過30分鐘。不同於馬提斯首次在中國與魏鳳和會面，會議期間艾斯培除與魏鳳和會面外，另與日本、印度、印尼等國家的國防部長會面。魏鳳和則與澳洲、南韓、紐西蘭、馬來西亞、印尼等國的國防部長進行會談。[2]
二、雙方會談觸及台灣、南海、香港議題
此次兩人會面時機，適逢台灣、南海與香港都發生重要事件，因此受到矚目。不同於美國五角大廈的新聞稿僅提及美中兩國軍事關係的議題，中國國防部的新聞稿則指出雙方觸及的議題包含台灣、南海與香港問題。該聲明指出，「中方始終致力於以和平方式解決台灣問題，但決不容忍發生重大『台獨』事變，中方要求美方慎重妥善處理台灣問題，不要給台海局勢增加新的不穩定因素」；「中方維護南海領土主權和海洋權益的決心意志堅定不移，維護南海和平穩定的決心意志堅定不移，要求美方停止到南海來炫耀武力，不要挑動南海局勢升溫」。然而，該聲明卻未說明中國在香港議題的內容。外媒稱中國表達止暴制亂、恢復秩序是優先任務的立場。[3]該會談顯示，美中仍在此會議中觸及相關敏感議題。
參、趨勢研判
一、美中仍將維持對話與交流機制
11月5日，艾斯培透過視訊電話與魏鳳和討論美中軍事關係。艾斯培強調穩定、坦誠和公開溝通的重要性，並願意在共同利益的領域上加強合作。艾斯培表達希望與中國建立一個建設性、以結果為導向的關係，以達到預防與管理危機、減少誤解或誤判的風險，並強化整體合作。此立場符合川普政府上台後的一貫立場。美國國防部主管中國事務的副助理部長斯布拉賈（Chad Sbragia）則證實，中國在2019年已單方面取消多項美中軍事交流活動，並認為中國相關舉動不利兩軍關係的穩定及發展，但未說明遭到取消的交流項目。11月18日，艾斯培除重申上述內容外，另強調透明性與非侵略性的重要性，此明顯針對中國擴張的行為。另一方面，魏鳳和則表示，中國認為「發展健康穩定的兩軍關係不僅有利於兩國和兩國軍隊，也有利於地區和世界的和平與穩定」，中國仍將推動中美軍事交流。11月18至21日，兩國在夏威夷舉行人道救援減災聯合演練，解放軍東部戰區陸軍及美國印太司令部陸軍共派出200多人參加。[4] 這顯示美中雙方都有意維持一定的對話和交流機制，以避免誤判或進行危機管理，乃至尋求合作的議題。
二、美中競相爭取東協在南海議題上的支持
2019年11月17日，中國與東協國防部長在泰國曼谷舉行第10次非正式會面，由魏鳳和與東協輪值主席泰國副總理共同主持。魏鳳和鼓吹中國與東協應加強合作與交流，「繼續舉行海上聯演，不斷深化人員培訓、裝備技術、災害救援、反恐維穩等領域合作」。18日，東協國防部長擴大會議會後發表聯合聲明指出，各國承諾將根據國際法與相關規範，包括《聯合國海洋法公約》（UN Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）、航行與飛越自由等，透過務實的合作來促進區域的和平與穩定。另一方面，艾斯培在19日訪問菲律賓，發表《菲美聯合國防聲明》（Philippines, U.S. Joint Defense Statement），聲明《美菲共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of the Philippines）適用整個太平洋地區，包括南海。20日，艾斯培訪問越南，表態支持美越國防合作，並提供一艘海岸巡防艦給越南，強化越南海上的執法能力。同日，美國海軍「吉佛號」（USS Gabrielle Giffords, LCS 10）濱海戰鬥艦駛入南海美濟礁12浬。21日，美國海軍「邁爾號」飛彈驅逐艦駛入西沙群島。美國相關舉動顯然在爭取菲律賓及越南的支持。中國南部戰區則在22日發表聲明，強調美軍艦擅自進入中國南沙島礁鄰近海域、西沙群島領海，解放軍海軍與空軍全程進行跟蹤監視、查證識別與警告驅離，並呼籲美國不要再進行航行自由行動，以免發生意外。[5] 這顯示美中將持續在南海議題上角力，同時尋求東協國家的認可。
肆、政策建議
政府有關單位可持續關注美中高層互動之情況與討論之議題，有助瞭解兩國情勢之變化，以便制定相關因應對策，如美中外交與安全對話是否及何時舉行、艾斯培何時首次訪中與其意涵等。
[1]東協國防部長擴大會議是由東協10國的國防部長加上中國、日本、南韓、美國、俄羅斯、印度、澳洲與紐西蘭等8個國家的國防部長組成。“Statement on Secretary of Defense Mark T. Esper’s Video Teleconference With the People’s Republic of China’s Minister of National Defense General Wei Fenghe,” U.S. Department of Defense, November 5, 2019, https://tinyurl.com/um9o7z8; “Secretary Esper Travels to South Korea, Thailand, Philippines, and Vietnam,” U.S. Department of Defense, November 7, 2019, https://tinyurl.com/txyhrjp; “Secretary of Defense Mark T. Esper Meeting With People’s Republic of China’s Minister of National Defense General Wei Fenghe,” U.S. Department of Defense, November 18, 2019, https://tinyurl.com/s2wyb48; 〈魏鳳和與美國國防部長埃斯珀舉行會晤〉，中華人民共和國國防部，2019年11月18日，http://www.mod.gov.cn/leaders/2019-11/18/content_4855454.htm。
[2]“China urges US to ‘stop flexing muscles’ in South China Sea,” AP, November 18, 2019, https://tinyurl.com/rv2zm7b; 汪瑾、明大軍，〈第六屆東盟防長擴大會在泰國曼谷舉行〉，《新華網》，2019年11月18日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-11/18/c_1125246416.htm。
[3]香港民眾在11月11日發起「黎明行動」與「大三罷」；習近平14日在巴西舉行的金磚高峰會上首度對反送中議題表態，強調香港的激進暴力犯罪行為嚴重挑戰「一國兩制」的底線，中國支持香港警方嚴正執法與維護國家主權的決心；美國海軍「錢斯勒斯維爾號」（USS Chancellorsville, CG-62）巡洋艦12日由北向南通過台灣海峽，之後轉向巴士海峽；中國首艘自製航艦加上護衛艦17日從東海駛入台灣海峽，美國海軍「邁爾號」（USS Wayne E. Meyer, DDG-108）飛彈驅逐艦與日本軍艦尾隨其後，我國軍也全程派遣機、艦加以監控及應處；艾斯培在18日美國與東協國防部長擴大會議時，批評中國在南海的擴張行為，質疑中國通過南海行為準則的決心，呼籲東協團結以反制中國。“Esper slams China in meeting with ASEAN counterparts,” Mainichi, November 18, 2019, https://tinyurl.com/scqe2kg;〈魏鳳和與美國國防部長埃斯珀舉行會晤〉，中華人民共和國國防部，2019年11月18日，https://tinyurl.com/r5r7839；〈國防部發布「美艦航經臺灣海峽自由航行」新聞稿(108年11月13日)〉，中華民國國防部，2019年11月13日，https://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?p=76667&title；〈國防部發布新聞稿，說明「中共首艘自製航空母艦編隊航經臺灣海峽」乙情(108年11月17日)〉，中華民國國防部，2019年11月17日，https://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?p=76705&title。
[4]〈埃斯珀首次面晤魏鳳和：美中防務關係應以結果為重〉，《美國之音》，2019年11月18日，https://www.voacantonese.com/a/us-china-defense-meet/5170545.html；〈2019年中美兩軍人道主義救援減災聯合演練舉行〉，中華人民共和國國防部，2019年11月19日，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2019-11/19/content_4855179.htm。
[5]“Joint Statement by the ADMM-Plus Defence Ministers on Advancing Partnership for Sustainable Security,” ASEAN, November 22, 2019, https://tinyurl.com/t8jsq44; 〈第十次中國－東盟國防部長非正式會晤在泰國曼谷舉行〉，中華人民共和國國防部，2019年11月17日，https://tinyurl.com/yx82j2rr；〈南部戰區新聞發言人就美艦擅闖我南海島礁鄰近海域發表談話〉，中華人民共和國國防部，2019年11月22日，https://tinyurl.com/thcxyqy。