太平洋島國參加日本自衛隊防災會議之評析
2019.11.29
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壹、新聞重點
根據日本《共同社》2019年11月20日及相關媒體報導，日本陸上自衛隊在防衛省舉行第23屆「陸軍後勤實務者交流會議」（日本將此會議英譯為Military Logistics Staff Talk, MLST），針對大都市災害，尤其是2020年東京奧運會和帕拉林匹克奧運會期間，發生地震及暴雨等天然災害之際的因應作為交換意見。[1]
該系列會議自1997年起每年舉辦，此次有25個國家的陸軍後勤單位派員參加，是舉辦以來最多國家參加。日方有自衛隊陸上幕僚監部（相當於陸軍司令部）之裝備部長，以及中央運輸隊、補給管制本部等後勤補給相關單位人員出席。陸上自衛隊在會議中介紹2011年3月東日本大地震、2016年4月熊本地震2019年10月「哈吉貝」颱風等日本重大天災，說明自衛隊的救災情況。此次首度有太平洋島國與會，包括斐濟（Fiji）、巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea）和帛琉（Palau）等三國；其中帛琉是台灣邦交國。
貳、安全意涵
一、天災向為太平洋島國治理重大挑戰
全球暖化與氣候變遷造成極端氣候，衝擊人類的生活環境與生態，太平洋島國所受衝擊尤鉅。以斐濟為例，由於全球暖化導致海平面上升，海水侵入斐濟地下水層，威脅人民民生用水，而且使土地面積縮小。太平洋上熱帶氣旋的強度與頻率越來越高，也破壞其基礎建設。除前述三國之外，吉里巴斯（Kiribati）以及我邦交國吐瓦魯（Tuvalu），亦面臨土地遭海水侵蝕而縮減的危機，人民被迫離開家園。即使防救災能力與經驗均豐富之國家如日本，前述「哈吉貝」颱風仍造成88人死亡與7人失蹤，遑論國力較弱的太平洋島國，因此天然災害將持續是這些國家在國內治理上的挑戰。
二、太平洋島國亟需國際支援防救災行動
大部分太平洋島國屬小國寡民，人口少而經濟發展程度亦不高。例如，斐濟人口僅90萬人；帛琉人口僅2萬1500人；吐瓦魯僅1萬1646人，紐埃（Niue）人口甚至僅1600餘人。這些國家的災害防治與救援能力，不足以抵禦大型天災。再者，倘若大型天災一旦發生，需要軍隊協助救災，但這些國家的軍隊人數卻不多。例如，斐濟的武裝部隊僅3,500人。在太平洋島國當中，巴布亞紐幾內亞人口相對較多，約877萬人，但其軍隊僅2,500人。帛琉甚至沒有獨自的軍隊，在國防上一向依靠美國保護。由此看來，太平洋島國一旦遭遇嚴重天然災害，很難單獨因應而必須仰賴外國支援救災行動。
參、趨勢研判
一、「印太戰略」之下太平洋島國將更受國際社會重視
全球氣候變遷早已經是國際政治的重要議題，但迄今國際社會尚未推出快速而有效之政策措施，日益頻繁而且嚴重的天然災害，仍然會持續影響太平洋島國。部分太平洋島國的天災應處問題，甚至衝擊其與他國之間的外交關係，例如斐濟即不滿澳洲拒絕新蓋煤礦場和燃煤電廠，雙邊關係因而出現緊張。[2]
美國「印太戰略」也重視太平洋島國，五角大廈2019年6月公布的《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report）指出，這些島國國土面積小而經濟發展不易，而川普總統則是在2019年5月21日在白宮會晤帛琉、密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia）、馬紹爾群島共和國（Marshall Islands）等太平洋三島國總統，表達美國對其關注。[3] 另，台灣政府曾經在2017年7月5至8日，透過「全球合作暨訓練架構」（Global Cooperation and Training Framework, GCTF）與美國共同舉辦「人道救援與災害防救（HA/DR）國際研習營」活動，也是在該架構下首度舉辦以救援與災防為主題的研習活動，其中即有來自巴布亞紐幾內亞、吉里巴斯等太平洋島國的研習學員。
二、軍隊防救災經驗分享可成為軍事外交作為
根據日本內閣府的民調顯示，高達約8成日本民眾認為，「救災」是自衛隊最重要任務；[4] 而日本自衛隊除在日本國內，迄今也已累積許多國際救災成功經驗且獲好評。事實上，前揭太平洋三島國既非體育大國，大規模派員參加奧運的可能性亦不大，因此日本政府邀請其出席陸上自衛隊會議，目的應非為東奧期間的災害防救，而是為廣泛交流分享相關實際經驗，以提升太平洋島國災害防治與人道救援能力。
中國政府近年重視國際救援，而太平洋島國則是北京外交攻勢的重要目標。從日中關係回溫遲緩、兩國在主權與安全領域仍生齟齬來看，日本此刻將太平洋島國納入防衛省的年度會議當中，或有強化日本對太平洋島國的軍事外交，同時牽制中國在該地區擴大影響力之用意。
中國政府近年重視國際救援，而太平洋島國則是北京外交攻勢的重要目標。從日中關係回溫遲緩、兩國在主權與安全領域仍生齟齬來看，日本此刻將太平洋島國納入防衛省的年度會議當中，或有強化日本對太平洋島國的軍事外交，同時牽制中國在該地區擴大影響力之用意。
肆、政策建議
台灣常遭遇颱風與地震等天災，而國軍亦肩負防救災之任務，防救災經驗豐富。在GCTF架構之下，日本曾和台灣、美國合辦「打擊公私部門貪瀆國際研習營」（2019年3月26日）、也在2019年9月29日參加「南島語言復振國際論壇」。此外，日本《共同社》2019年10月16日報導，吐瓦魯總理納塔諾（Kausea Natano）表示，希望建設人工島以迴避國土消失危機，並期待外國資金援助。建議政府持續關注包含我邦交國在內之太平洋島國，在抵禦非傳統安全威脅之需求與動向，並尋求國軍參加前述日本陸上自衛隊年度會議之可能。
[1]〈自衛隊與各國軍方為東京奧運期間防災共商對策〉，《共同社》，2019年11月20日，https://tchina.kyodonews.net/news/2019/11/ce72c3d5f882.html；〈令和元年陸軍兵站実務者交流（MLST）の実施について〉，日本陸上自衛隊陸上幕僚監部廣報室，2019年11月15日，https://www.mod.go.jp/gsdf/news/press/2019/pdf/20191115.pdf。
[2]〈氣候變遷引衝突 斐濟與澳洲總理共進晚餐盼化解〉，《中央社》，2019年9月15日，https://reurl.cc/EKWOOK。
[3]〈防中國滲透 川普白宮會晤太平洋3島國總統〉，《中央社》，2019年5月22日，https://reurl.cc/W4ypex。
[4]〈自衛隊・防衛問題に関する世論調查〉，日本內閣府，2018年3月12日，https://survey.gov-online.go.jp/h29/h29-bouei/2-4.html。