中國推動人臉辨識技術標準之意涵
2019.12.13
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壹、新聞重點
根據英國《金融時報》（Financial Times）12月1日透過取得內部文件所做的獨家報導，包括中興通訊、大華科技和中國電信等在內的多家中國科技巨擘，正於國際電信聯盟（International Telecommunication Union, ITU）提案，以追求主導未來全球通用的國際標準制定。其提出的標準預計將用於人臉辨識、攝像監視器以及城市和車輛監控等用途。以往，類似的草案多需要經過兩年的批審，但此次草案卻預計於2019年底前加速完成程序。面對《美國之音》（Voice of America）隨後的詢問，ITU並未否認，僅強調相關草案仍在討論且會經過複述、協商與共識決。[1]鑒於國際規範制定可能造成的深遠影響，本文以下分別評析。
貳、安全意涵
一、中國爭取「國際話語權」行動已至聯合國場域
國際電信聯盟為聯合國轄下專司資訊與通信科技的國際組織，負責相關規則的標準化制定並致力於創建無縫（seamless）的全球通信系統。舉凡網路、電話、廣播與衛星服務等均在其業務範圍。ITU組織成員除了來自聯合國會員國外，也包括學術單位、企業與相關專業組織，後者如今已涉及汽車、金融、衛生與各類公共部門。ITU所制定的標準稱為「建議」（Recommendations），它對各國實際上並無強制性拘束力，但往往會被列入國家內層次制定相關標準時的參考依據。有鑑於其業務與影響涵蓋面之廣泛性與重要性，北京意欲達成「掌握國際標準贏得話語權」目標勢必要介入此領域。
在2019年11月20日舉行的第二屆中國「全國信息技術標準化委員會生物特徵識別分技術委員會」大會上，27家企業宣布共同成立「人臉識別技術國家標準工作組」。前者包括騰訊、中國平安、螞蟻金服、大華、科大訊飛、小米等具備人臉辨識技術相關的網路、圖像辨識與人工智慧（AI）科技公司，並由商湯科技擔任組長。根據《新華網》消息，該工作組除了將開啟中國國家標準，亦將致力於主導國際領域的標準化工作。[2] 從時間點看來，中國企業在ITU的提案可能與該工作組的成立密切相關。
在過去五年間，隨著其「一帶一路」的實踐發展，中國的人臉辨識技術已經透過政府間不同的合作計畫被推廣到相關參與國家。華為、中興、海康威視、依圖、雲從等公司的產品已分別參與到許多中亞、中東、東南亞與非洲國家的監控建設。從這一脈絡看，中國企業此次在ITU的提案可以說是此一形勢發展的最新進展；中國已從拓展雙邊關係途徑上升至運用聯合國的多邊外交架構。
二、北京企圖透過「聯合國」正當化國內監控措施
當前，北京政府正因為國家大規模監控新疆自治區維吾爾族與浮濫收集全國公民生物特徵資訊而飽受國際社會批評。根據從事資訊安全的網站Compritech與2019年8月與12月所發布的兩項報告，中國無論在城市等級或是國家層級皆屬於全球「公民生物資訊最缺乏保護」的國家之一。自12月1日起，北京也開始實施新的電話用戶實名登記政策，要求民眾申辦手機門號需要人臉辨識。新制引發嘩然。實際上，從一些媒體報導已可看到中國民眾對政府大規模運用人臉辨識技術遂行社會監控的不滿與日俱增。[3] 因而，透過推動「中國標準」成為「世界通用標準」將可望成為北京用以應對國內外質疑的說詞，具極大象徵意義。
ITU以往發布的草案多僅於綱領性質。然而，此次中國公司的提案卻列述諸多細節，包括允許哪些生物特徵被紀錄，以及提供應用面向的說明，例如如何將人臉辨識技術應用於警方檢查、逮捕罪犯以及建立黑名單預警系統等。[4] 這些具體的建議案例都引發為「中國標準」解套的聯想。
參、趨勢研判
一、人權議題成為後續草案規則制定焦點
《金融時報》一文指稱國際電信聯盟的標準制定會議上往往少有來自人權、消費者保護與數據保護背景的專家與組織出席參與，經此報導，人權議題預料將在後續的人臉辨識標準制定討論會議中被刻意突顯。實際上，美歐各國也各自因為反恐行動與降低犯罪率等不同因素而正在發展、討論關於人臉辨識在社會層次的應用，但採行中國標準的提案應無可能獲得前述國家的支持。美歐國家對於提案的中國企業，其與世界各地的專制政權來往，以及在新疆議題中扮演的角色等方面所造成的人權與資安疑慮，亦不會在短期間內消除，[5] 有關如何平衡個人資料收集與保障人權，將是之後各方協商時的重點。
二、北京持續加強在國際組織領域推動中國規格
推行中國標準成為全球通用標準，將大有助於創造對中國公司發展有利的條件，並對遵循中國規格以外者產生巨大衝擊。首先，中國公司將更為容易進入市場，而原來採用其他規格的公司將需要花費成本，按照中國標準重新配置生產流程，甚至支付使用中國標準的專利費。根據《金融時報》的報導，2019年6月間ITU在一份關於智慧型路燈的草案標準，便完全採納了中興公司的設計規格，可以推論，未來中興將比其他競爭對手在該產品享有絕對優勢。
不同於傳統經濟學理論中主張組織過大可能產生的效率問題，反而，資訊數量掌握的多寡卻是數位科技時代中行為者參與國際競爭的關鍵。明確的說，大公司憑藉其豐沛資源其實更容易增進產品良率與拓展市場佔有率。在過去數年間，中國公司透過「一帶一路」與其相關計畫已不斷拓展其規格在全球的範圍；另一方面，公司本身亦受益於大量收集到的全球各地數據資料，而可用於改善其AI演算法，從而能夠再提升其產品的品質。此一循環式的螺旋演進最終將促進中國技術的精進與競爭優勢。
最後，中國輸出人臉辨識技術議題將連結至持續演進中的中美科技戰。從名單來看，此次參與人臉辨識標準草案提案的中國公司中亦有多家已被美國商務部列入其實體清單（Entity List）中。假如這些企業後續能主導聯合國標準，中方將可用以反擊美國對其的封鎖。從這個角度預測，中美科技戰將恐怕不再止於美中之間角力，也不限於成為兩國各自與其他國家雙邊關係中的一個因素。反之，科技戰將上升至相關的國際組織場域。ITU恐怕只是第一個案例。
[1]《金融時報》該文首發於12月1日，後於6日更新。見Anna Gross, Madhumita Murgia, Yuan Yang, “Chinese tech groups shaping UN facial recognition standards,” Financial Times, December 6, 2019, https://reurl.cc/e5AKmR；〈習近平網絡強國計畫：助聯合國制定面部識別標準〉，《美國之音》，2019年12月5日，https://reurl.cc/24VRoa。
[2]〈人臉識別技術國家標準工作組全面啟動〉，《新華網》，2019年11月28日，http://www.xinhuanet.com/2019-11/28/c_1125283007.htm。
[3]Paul Bischoff, “The world’s most-surveilled cities,” Comparitech, August 15, 2019, https://reurl.cc/319qoL; “50 countries ranked by how they’re collecting biometric data and what they’re doing with it,” Comparitech, December 4, 2019, https://reurl.cc/zyEnZp; Lily Kuo, “China brings in mandatory facial recognition for mobile phone users,” The Guardian, December 2, 2019, https://reurl.cc/k5gK19.
[4]Georgina Torbet, “Chinese companies want to help shape global facial recognition standards,” Emgodget, December 2, 2019, https://reurl.cc/XXyKVD.
[5]Nick Dermody, “Facial recognition technology: Ed Bridges appeals human rights ruling,” BBC News, https://www.bbc.com/news/uk-wales-50495575; “France embraces facial recognition tech,” DW, November 10, 2019, https://www.dw.com/en/france-embraces-facial-recognition-tech/a-51106489; European Union Agency for Fundamental Rights, Facial Recognition Technology: Fundamental Rights Considerations in the Context of Law Enforcement, November 2019; Bernd Riegert，〈北約為何將中國視為潛在對手〉，《德國之聲》，2019年12月7日，https://p.dw.com/p/3UHSN。