2019年《求是》第23期於12月1日出刊，《求是網》率先於11月30日刊登習近平〈堅持、完善和發展中國特色社會主義國家制度與法律制度〉一文（以下簡稱〈完善國家制度〉），該文為習近平於2019年9月24日參加第19屆第17次中共中央政治局集體學習（以下簡稱為政治局集體學習）時所發表講話。此次政治局集體學習由中國人大常委會委員、憲法和法律委員會委員于志剛負責就主題「新中國國家制度和法律制度的形成和發展」講解，並提出建議。[1]

中共中央政治局集體學習會首見於2002年12月26日，此制為胡錦濤奠定而由習近平延續。2012年11月17日中共18大落幕兩天後，習近平便召開上任後的第一次政治局集體學習，第19屆截至目前為止已舉行19次政治局集體學習（2019年政治局集體學習請見附表）。政治局集體學習的主題通常為下一階段黨和國家之重要工作，故議題多元。學習形式有專家講解與集體自學兩類，「課堂」可能以授課講解、政治局委員各自發言或以「調研」的形式進行。更重要的是，胡錦濤、習近平均會出席並針對每次政治局集體學習的主題發表講話，提出與該主題相關的政策要求。政治局集體學習從主題挑選到領導人講話，均被外界視為黨中央的「信號」。黨中央藉此對各系統傳達目前黨中央重視的政策及政策路線。本文認為，從〈完善國家制度〉中，除了可一窺習近平「制度建設」的觀點，也有利於外界掌握中共19屆四中全會為何強調制度建設的原因。

一、強調中國特色社會主義制度建設的優越性

習近平於2016年7月1日慶祝中共成立95周年大會上首次提出堅持「四個自信」（道路自信、理論自信、制度自信、文化自信）。其中制度建設為落實意識形態（「道路」、「理論」）的具體作法，制度經過長期運作後始成為文化的一部分，因此制度為連結意識形態與文化之間的橋樑。

〈完善國家制度〉第一個重點為鋪陳中國特色社會主義制度的優越性、獨特性與因地制宜的特色，呼籲未來應繼續「沿著黨和人民開闢的正確道路前進」保持制度自信。從此論述可知習近平對目前中國的治理體系持以下三項觀點。第一，「中國特色社會主義制度」就是符合中國的國情；在中國有效管用；得到人民擁護。第二，更重要的是，「中國特色社會主義制度」就是「自己」，不是君主立憲制、議會制、多黨制、總統制等其他制度。第三，自建黨以來，中共持續探索國家制度與法律制度，逐步形成「中國特色社會主義國家制度和法律制度」，而這個體制將永不動搖。習近平在〈完善國家制度〉一文提及，「中國特色社會主義國家制度和法律制度是被實踐證明了的科學制度體系，具有顯著優勢」。在中共的政治語言脈絡下，「科學」為經過長期檢驗是正確的道路，不能也不會再更改的「道路方向」之意。

二、回應「外部勢力」對中國的質疑

19屆第17次政治局集體學習「新中國國家制度和法律制度的形成和發展」於中共建政70周年與19屆四中全會前夕召開，同時中共中央選擇於11月30日四中全會後、黨中央正在推動一系列會後宣講與學習四中全會精神等活動之際，公開習近平講話全文。此舉顯示中共中央有意藉2019年下半年幾個重要的黨內政治活的場合，總結並回應2019年一整年「外部勢力」對中國特色社會主義制度的批評與質疑。例如，2019年3月12日歐盟執委會公布《歐盟與中國戰略前景》（EU-China: A Strategic Outlook），文件第一頁便直指中國在爭奪科技領導地位上為歐盟的經濟競爭者（economic competitor），且因中國試圖向全世界輸出另一套治理模式，而成為歐盟從價值理念到制度體系等層面系統性的對手（systemic rival）。[2] 12月3日北大西洋公約組織（The North Atlantic Treaty Organization, NATO，以下簡稱為北約）29個成員國於倫敦召開為期兩天的北約70周年高峰會，首度將中國問題納入北約高峰會的議程。此次高峰會後發布的聯合聲明稱，「北約須提升對中國影響力的關注」。雖然北約成員國內部對「中國崛起」的評估不一，但以上跡象顯示，即使中國近年耕耘甚深的歐盟，也在2019年出現檢討對中政策的聲音。對此，習近平向全黨喊話「目前的道路正確」，不管外界風雨，「中國這邊發展呈現風景獨好的局面」，中共須保持自己的制度自信，毫不動搖地往前邁進。

三、制度建設為推進「國家治理體系和治理能力現代化」

〈完善國家制度〉一文中，習近平重申制度建設兩階段的目標：2035年達到「各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現」；2050年實現「國家治理體系和治理能力現代化」（第五個現代化）。在中共語境裡，「國家治理體系與治理能力」是由兩個部分所組成：「國家治理體系」指中國特色社會主義制度；「治理能力」則指制度執行的能力，因而推進「國家治理體系和治理能力現代化」，意指將「中國特色社會主義」制度的優勢轉換成國家治理效能。據此可知，習在〈完善國家制度〉講話中關切的重點有二。第一，加快充實國家治理所需及提升人民生活等目前制度建設中最薄弱的兩個環節；其次則是制度執行層面的問題，包含制度是否「忠實地」按照中央的部署落實，以及監督制度執行的機制等。

一、制度優越性將成為中共抵抗「外部勢力」的基礎

當前習近平對於「中國特色社會主義」的制度自信經過三個階段的轉變。第一階段：不反對吸納「他人的好東西」，但中國對於制度建設該何去何從要有自己的主張與定力。[3] 第二階段：制度建設必須沿著「馬克思主義基本原理同當代中國實際和時代特點緊密結合起來」的「中國特色社會主義」所設定的道路上前進。「全黨同志必須牢記，我們要建設的是中國特色社會主義，而不是其他什麼主義」。第三階段：習近平則進一步指出，「當今世界正面臨百年未有之大變局，國與國的競爭日益激烈，歸根結底是國家制度的競爭」。

從習近平立場的轉變，顯示在當前內外部情勢嚴峻，且黨的核心利益屢遭「外部勢力」挑戰的情況下，中共已無法如鄧小平所言，「考慮國與國之間的關係主要應該從國家自身的戰略利益出發。著眼於自身長遠的戰略利益，同時也尊重對方的利益，而不去計較歷史的恩怨，不去計較社會制度和意識形態的差別」。[4] 習近平屢屢疾呼自身制度的優越性、獨特性，並型塑中國與其他政治體系的競爭關係。這顯示中共黨中央視「中國特色社會主義」制度建設為內部團結的基礎。未來習將持續對內宣傳「中國特色社會主義」的歷史光榮感、制度的優越性與獨特性，營造外部勢力欲介入、改變「中國特色社會主義」的危機感，透過光榮感與危機感交織的宣傳口徑，提升中共面對「外部勢力」說三道四時的「底氣」。

二、制度恐將成為削弱異議的工具

從2013年18屆三中全會以來，「完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化」就是中共第五代領導人對中國未來所擘畫的藍圖。中國特色社會主義最重要的特徵與優勢在於中國共產黨的領導。[5] 在習近平治下，「黨的領導」又被化約為「兩個維護」—「堅決維護」習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位；「堅決維護」黨中央權威和集中統一領導，且「中國特色社會主義制度」也隱含制度建設的方向須以堅持中國特色社會主義為前提。綜上所述可知，習任內的制度建設最重要的目標為落實「兩個維護」，即制度設計所要解決的問題為如何使政策、幹部向習核心與黨中央「看齊」。換句話說，日後制度建設對中共政權最重要的貢獻在於形成「鼓勵政治正確」的誘因結構。如此一來，不僅將擴大為了符合政治正確而在輿論場上「寧左勿右」的效應，也透過制度設計形成變相鼓勵官僚系統「報喜不報憂」的動機，造成系統性壓抑「真實但政治不正確的資訊」。

附表、2019年中共中央政治局集體學習歷次主題

時間	主題	型式
2019/1/25	全媒體時代和媒體融合發展	調研、講解、討論
2019/2/22	完善金融服務、防範金融風險	絲路基金有限責任公司黨委書記、董事長謝多同志負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/4/19	五四運動的歷史意義和時代價值	中央團校特聘教授、中國青少年研究中心研究員李玉琦同志負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/6/24	牢記初心使命，推進自我革命	中央黨史和文獻研究院研究員孫業禮同志負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/7/30	推進軍事政策制度改革	軍事科學院研究員譚亞東同志負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/9/24	新中國國家制度和法律制度的形成和發展	全國人大常委會委員、憲法和法律委員會委員于志剛同志負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/10/24	區塊鏈技術發展現狀和趨勢	浙江大學教授、中國工程院院士陳純負責就這個問題講解，並提供建議。
2019/11/29	我國應急管理體系和能力建設	清華大學教授薛瀾負責就這個問題講解，並提供建議。