第82期
壹、新聞重點
美國喬治亞州康敦郡（Camden County）欲發展地方太空產業，但其小型火箭發射基地許可申請至2020年1月1日仍有待聯邦政府審查通過。美國交通部聯邦航空總署（Federal Aviation Administration, FAA）表示仍有一些安全顧慮需要考量，例如發射事故可能導致的火勢顯示該島的消防設施不足。此外，火箭向金斯灣海軍基地（Kings Bay Navy Base）附近發射則是另一個美國國防部關注的問題。FAA指出：「將發射行動靠近美國至關重要的海軍基地可能會危及外交政策或國家安全利益」。無獨有偶，我國民間「晉陞太空科技公司」，原訂2019年12月27日於台東縣達仁鄉南田村的發射基地發射探空火箭「飛鼠一號」（HAPITH I），則因地方安全疑慮暫緩。[1]
貳、安全意涵
一、風險控管規範可降低負面外部性影響
太空發射技術具有軍民兩用潛力，因此商業技術發展不僅能與軍事技術相輔相成、節省國防科技研發成本、帶動技術創新，往往也能為突破國際政治環境限制之蹊徑，例如被中國官方視為軍民融合成果的長征系列火箭以及美國官方仰賴的SpaceX公司獵鷹9號（Falcon 9）。也因為牽涉商業，所以就必須有足夠的法規支撐基礎。
就產業特性來說，太空發射產業則具有科技前瞻性與經濟外部性（externality）兩大特徵；前者使得廠商需於先期投入大量研發資金以越過技術門檻，後者則是指廠商投入生產要素後所產生的經濟效應具有外部性。正向外部性如帶動區域觀光、提升國防能力等公共財，而負面外部性則涉及任何發射活動對當地可能造成的汙染與損害。太空發射產業蓬勃的國家，大多都是透過立法來調節這種外部性，除了企業本身追求的政府採購利多，相關第三方的權益也得顧及，如此一來太空發射產業才有辦法進入良性循環。
以全球發射量最大的美國為例，根據美國《聯邦法規》（Code of Federal Regulations, CFR）規定，FAA需要估算因太空發射而造成第三方「最大可能損失」（maximum probable loss, MPL），而此類事件發生機率需高於1千萬分之一，進而衍生出美國商業太空發射的三級制（Three Tiers）保險責任制度：
（一）第一層級由發射公司負責，在FAA頒發商業發射許可證之前，發射公司就應該出示責任保險證明，FAA可以要求的保險最高額度為第三方損失5億美元、聯邦政府財產和人員損失1億美元；通常太空產業鏈上各級廠商之間的風險分散機制也在這個層級，例如發射前衛星製造廠商與發射廠商之間簽署的責任議定書，將風險成本降至各方可承受之範圍。
（二）第二層級的保險由美國政府負責，涵蓋第三方賠償金額超出第一層級上限的部分，最高限額為約為31億美元，該額度按通貨膨脹率定期浮動。
（三）第三層級的賠償責任為任何超過第二層級的溢出賠償金額，由發射公司自行吸收，因此無事先投保之法定要求。[2]
不過，太空發射保險制度於其他國家多為二級制，例如俄羅斯與中國，大多省去了第三層級的設計。這主要是因為除了美國以外，在其他國家的太空發射龍頭廠商多半有國家資本參與。
二、保障太空發射安全需要跨部會與跨層級之管理機制
太空發射技術同時涉及領土、領海、領空、太空、網路等五大國家安全領域，發射前的許可申請過程所牽涉到的管理單位自然眾多。因此主要權責單位所仰賴許多有關單位協同訂定檢驗機制，中央與地方政府也需要法規來溝通和運行。
以法規較完整的美國為例，歐巴馬政府時期於2010年12月18日修改頒布的《美國聯邦法典第51編》（Title 51 of the United States Code, 51 U.S.C.），其第509章「商業太空發射活動」部分即規定商業太空發射行為由美國交通部長（Secretary of Transportation）負責，執行單位為美國交通部所屬FAA的「太空運輸辦公室」（Office of Commercial Space Transportation）。不過，基於通盤考量環境保護、公共健康、國家安全等因素，FAA需遵照《國家環境環境保護法》（National Environmental Protection Act, NEPA）訂定檢驗標準，遇有國安、外交事務時，則應諮詢美國國防部以及國務院。該法也鼓勵FAA適時諮詢州政府以簡化許可發放之程序。[3]
另外，FAA的商業太空發射基地的執照許可申請程序，共有五個環節，包括「申請前諮商」（Pre-Application Consultation）、「政策評估」（Policy Review and Approval）、「安全評估」（Safety Review and Approval）、「環境評估」（Environmental Review）、「許可發放後之合格控管」（Compliance Monitoring/ post-issuance of license）。
參、趨勢研判
一、各國將太空法「國內法化」以促進相關產業
聯合國於1959年成立了「和平利用外太空委員會」（United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, COPUOUS），成為國際上推動太空規範法制化的主要政府間機構。此後聯合國大會陸續通過的五大公約以及五大原則，構成了現在的太空國際法架構。
五大公約包括1967年《外太空條約》（Outer Space Treaty）、1968年《營救條約》（Rescue Agreement）、1972年《責任公約》（Liability Convention）、1975年《登記公約》（Registration Convention）和1979年《月球條約》（Moon Treaty）。[4] 此外，1963-1996年間通過的五大原則包含天體探索與利用、廣播、遙測、核能使用、所有國家普遍受惠等方面。
早期太空法多半聚焦國家責任，即使是如美俄等太空發射技術先發國，其國內的太空商業法也是到了二十世紀末才開始萌芽。如今掌握發射能力或逼近應用門檻的國家數量已超過10個國家，各國為形成具競爭力的上下游產業聚落，紛紛透過強化法治規範來吸引人才與資金，競相成為太空門戶或關鍵聚落，與二十世紀的航空樞紐形成過程異曲同工。截至2020年1月為止，全球已經有25個國家針對太空活動相關領域進行立法程序，其中10國皆於過去20年立法（如表1）。國際太空法國內法化明顯有加速的趨勢。美國更於1984年即通過《商業太空發射法》（Commercial Space Launch Act, CSLA），為今日SpaceX、Blue Origin等蓬勃發展的民間商業公司奠下發展基礎。[5]
二、發射能力將決定一國在全球太空產業鏈的位置
太空產業具有航空產業部分特性，於載具的起降階段需要基礎設施以及精密導引能力，同樣地，而能否讓國產載具自主升空，則可看出一個國家的技術能力在全球產業鏈當中居於何種位置。
截至2018年為止，全球已有10個國家擁有太空發射能力，並興建發射用基地，其中多為軍方或政府所屬設施（如表2）。目前已知開始針對下一代太空商用發射載具投資興建、改建太空基礎設施的國家則有美國、加拿大、義大利、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、以及即將脫歐的英國。
表1、具太空國內法國家一覽表
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北美
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歐洲
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印太
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南美
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非洲
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美國(1952)
加拿大(1990)
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法國(1961)
挪威(1969)
瑞典(1982)
英國(1986)
德國(1990)
俄羅斯(1992)
烏克蘭(1992)
西班牙(1995)
比利時(2005)
荷蘭(2007)
奧地利(2011)
丹麥(2016)
芬蘭(2018)
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澳洲(1998)
日本(1969)
中國(2003)
南韓(2005)
哈薩克(2012)
菲律賓(2019)
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阿根廷(1991)
巴西(1994)
智利(2001)
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南非(1993)
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資料來源：蔡榮峰整理自公開資訊。
說明：灰底部分為21世紀立法之國家。
表2、全球太空發射場一覽表
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國家
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數量
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發射場
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屬性
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主要火箭類型
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美國
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19
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加州California
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商業
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-
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佛羅里達州卡納維爾角Cape Canaveral
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政府(空軍)
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SLC-41 (Atlas V)
SLC-37B (Delta IV)
SLC-40 (Falcon 9)
SLC-36 (Blue Origin)
Landing Strip
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佛羅里達州塞西爾菲爾德Cecil Field
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商業
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-
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加州愛德華Edwards
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政府(空軍)
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-
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艾靈頓Ellington
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商業
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-
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佛羅里達Florida
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商業
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-
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甘迺迪Kennedy
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政府
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LC-39A (Falcon 9/Heavy)
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中大西洋Mid-Atlantic
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商業
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-
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密德蘭Midland
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商業
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-
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加州莫哈維沙漠Mojave
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商業
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-
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奧克拉馬Oklahoma
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商業
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-
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夏威夷巴金島Barking Sands
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政府(海軍)
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-
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阿拉斯加Alaska
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商業
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-
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阿拉斯加波克弗萊特Poker Flat
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學術
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-
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瓜加林環礁Kwajalein Atoll、威克島Wake Island、奧爾環礁 Aur Atoll
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政府(陸軍)
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-
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新墨西哥New Mexico
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商業
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-
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范登堡Vandenberg
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政府
(空軍)
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SLC-2 (Delta II)
SLC-3E (Atlas V)
SLC-4E (Falcon 9 and
Falcon Heavy)
SLC-6 (Delta IV)
SLC-8 (Minotaur)
SLC-576E (Minotaur-C)
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維吉尼亞州瓦勞埔Wallops
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政府
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-
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新墨西哥州白沙沙漠White Sands
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政府(陸軍)
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-
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俄羅斯
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4
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拜克努爾Baikonur
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政府
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Angara, Dnepr, Proton M, Soyuz & Rockot
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普列謝茨克Plestesk
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政府
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Soyuz & Rockot
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亞斯內Yasny
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政府
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Dnepr
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東方Vostochny
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政府
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Angara & Soyuz
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中國
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4
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酒泉
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政府
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長征2號C、長征2號D、
長征2號F
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太原
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政府
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長征4號
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西昌
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政府
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長征3號B
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文昌
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混合
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-
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日本
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2
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種子島
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政府
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H-IIA & H-IIB
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内之浦町
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政府
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Epsilon
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法國
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1
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法屬圭亞那
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混合
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Ariane 5, Soyuz 2 & Vega
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印度
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1
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達萬Satish Dhawan
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政府
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PSLV & GSLV
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以色列
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1
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帕勒馬希姆Palmachim
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政府(空軍)
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Shavit
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伊朗
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1
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瑟姆南Semnan
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政府
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Safir
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北韓
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1
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西海Sohae
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政府
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銀河1-3號Unha
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南韓
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1
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羅老Naro
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政府
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羅老1-3號Naro
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紐西蘭
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1
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馬希亞Mahia Peninsula
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商業
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-
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資料來源：蔡榮峰整理自公開資訊。
[1]Troy Kless, “Camden County changes course, wants to launch small rockets from spaceport,” First Coast News, January 1, 2020, https://reurl.cc/W49Ymy；吳柏緯，〈晉陞火箭發射卡關 科技部擬跨部會研商〉，《中央社》，2019年12月26日，https://www.cna.com.tw/news/ait/201912260134.aspx。
[2]“14 CFR § 440.3,” Legal Information Institute, https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/440.3.
[3]“51 U.S. Code Chapter 509—Commercial Space Launch Activities,” Legal Information Institute, https://www.law.cornell.edu/uscode/text/51/subtitle-V/chapter-509; “Supplemental Application Guidance for Unguided Suborbital Launch Vehicles (USLVs),” FAA, https://www.faa.gov/about/office_org/headquarters_offices/ast/media/2whi96c2.doc.pdf.
[4]五個多邊公約的全名依序為《關於各國探索和利用外太空包括月球及其他星體之活動所應遵守原則協定》（Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies）、《營救太空人、送回太空人和歸還發射至外太空之客體協定》（Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space）、《太空客體所造成損害國際責任公約》（Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects）、《關於登記發射進入外太空客體公約》（Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space）、《關於各國於月球及其他星體之活動協定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies）。
[5]“National Space Law Collection,” United Nations Office for Outer Space Affairs (UNOOSA), https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/nationalspacelaw/index.html.
