簡析中國近期推動「復工復產」的意涵
2020.04.10
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壹、新聞重點
自2020年2月10日中國春節假期結束後，中共高層念茲在茲的是受到「2019新型冠狀肺炎病毒疾病」（COVID-19，簡稱武漢肺炎）疫情衝擊的經濟狀況。由中國國家統計局於3月釋出的最新數據，可知1月至2月因各地封城或封閉式管理，導致中國的投資、消費、進出口、交通運輸與發電量等項目全面負成長，如下圖1。面對低迷的經濟情勢，自2月底迄今，北京當局的施政核心為支持各省依據疫情風險層級「有序地」推動「復工復產」。3月29日習近平在武漢肺炎疫情後首度考察地方「復工復產」的進度，親赴浙江寧波舟山港、穿山港區碼頭、北侖大碶高端汽配模具園區等地。[1] 赴陸台商為因應美中貿易爭端，調整部分供應鏈，但當前兩岸仍維持經濟上高度連結。「復工復產」預計將影響台灣赴中就業的勞動人口、台商在當地的投資、我產業供應鏈及對中進出口等面向，實有進一步關注中國落實「復工復產」作為之必要。
對中國各地方政府而言，在兼顧控制疫情與經濟發展的基礎上建立「同疫情防控相適應的經濟社會運行秩序」有其難度，外媒對中國經濟前景與中國各地方落實「復工復產」的程度也持悲觀態度。[2] 本文將分析中共中央如何敦促各地方實踐「復工復產」、推動「復工復產」背後的考量與推動政策的基礎，以及中共在「復工復產」後下一階段施政的重點等。
圖1、中國投資、消費、進出口、鐵路運輸與發電量累計增長額（2020/2）
資料來源：梁書瑗整理繪製自《國家數據》，中華人民共和國國家統計局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01。
貳、安全意涵
一、中共中央積極督軍地方「復工復產」的進度
自2020年2月中旬至3月中旬，限於管控疫情之需，「復工復產」的政策仍窒礙難行。2月11日中國國家發展改革委員會秘書長叢亮指出，政府理解全面「復工復產」存在返工人數不足、地方上限制開工、防疫物資不足等諸多限制，[3] 但直至3月中旬，農村勞動人口「返崗」的狀況也不樂觀。3月10日中國農業農村部發展規劃司司長魏百剛於國務院聯防聯控機制的記者會上表示，目前尚有近一半左右的返鄉農民工未返城復工。[4]
中共中央為解決各地方推動「復工復產」的問題，決定派出工作組赴各地。2020年3月11日中國國務委員兼國務院秘書長肖捷出席「復工復產情況調研動員培訓視頻會議」時，釋放中共中央辦公廳與國務院辦公廳將組織工作組的訊息。隔日，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發《關於組織開展復工復產情況調研的通知》，預計於3月中旬組織29個赴部分省、區、市及新疆生產建設兵團調查「復工復產」狀況的工作組（以下簡稱「復工復產調研工作組」）。
工作組繞過正式的官僚層級，被視為上級機關為迅速解決突發性問題或政策需多方協調時的手段，主要任務在於監督下級機關是否落實來自上級機關的批示、政策。而工作組獲得上級機關多大程度的支持與授權，也會左右其赴下級機關推展政策的效果。
本文認為，「復工復產調研工作組」可在推展「復工復產」的政策上發揮影響力之因有二。第一，據《關於組織開展復工復產情況調研的通知》，中共中央授權「復工復產調研工作組」可在地方上「現場協調」解決「復工復產」的問題。第二，也可向中共中央辦公廳、國務院辦公廳直接反映需跨省、跨部會協調的事項。3月20日官媒披露，李克強在北京與河南、廣東兩省的「復工復產調研工作組」影音連線時，也同時向在場的富士康公司（河南）與廣汽集團（廣東）負責人詢問「復工復產」的難處。此舉向外界顯示，「復工復產調研工作組」擁有即時上報中央的管道，且被中共中央賦予繞過當地政府，可在現場解決企業面臨的挑戰。
二、「復工復產」為解決供應鏈斷鏈與失業問題
中國官方雖推遲2020年春節收假日，但當時武漢肺炎的疫情蔓延仍未見盡頭，截至2月中旬，約有80個城市（如重慶、南京、廣州、深圳、溫州、杭州、天津、成都等）採取「封閉式管理」。各地「封閉式管理」在管控的強度上雖有差別，但該政策的重點為降低人員流動以遏止疫情蔓延。影響所及，省際間與本地內部的貨物、人員運輸幾乎停擺，大量待返工的勞動力無法返回工作地，各產業的上下游供應鏈在2月末仍處於停工狀態。
2020年開春，對外貿易狀況與規模企業的營業收入、利潤，因各地方政府管控疫情的手段而瞬間萎縮（詳下圖2、圖3）。
圖2、中國進、出口總值累計增長額（2019/1-2020/2）
說明：中國國家統計局所釋出的資料中，未將2020年1月的數據納入。 資料來源：梁書瑗整理繪製自：《國家數據》，中華人民共和國國家統計局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01。
圖3、中國四類規模企業的營業收入與利潤同比增長額（2020/1-2020/2）
資料來源：梁書瑗整理繪製自：〈2020年1—2月份全國規模以上工業企業利潤下降38.3%〉，中華人民共和國國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202003/t20200327_1735114.html。
作為一個出口導向的經濟體，中國長期依靠人口紅利、產業聚落、上下游產業鏈，以及製造技術與基礎建設優於其他開發中國家等優勢，賺取大量外匯並在全球製造業扮演關鍵的角色。中國為維繫自身就業率，以及慎防歐美日韓台等國資金、供應鏈撤出，危及中國在全球供應鏈的地位，斷不可能放任各地方因防控疫情，既封閉省際間與本地的貨物、人員流動，也不批准企業復工，使工廠無工、無料、無資金可用。北京當局「復工復產」的措施分三個層面推進，如下所述。
第一，緊抓央企為首要。由於央企直接由中央所控制，且均為佔據供應鏈上游的戰略性產業，恢復供應鏈先從原物料生產開始，故「復工復產」從央企開始示範。其次，推動產業鏈協同「復工復產」。北京認知到「復工復產」的關鍵在於，如何使上、中、下游「同時啟動」。若是點狀式復工，零組件短缺，仍舊無法生產終端產品。然而，推動產業鏈協同「復工復產」的另一項考慮，則關乎中小微企業的經營狀況。在中國的中小微企業為主要承擔就業人口的企業類型，若中小微企業無法順利地與產業鏈協同「復工復產」，失業率的壓力則會立即顯現。第三，支持「就業帶動能力強」的產業。2019年中國企業債務違約而導致地方性銀行資金流動率問題，顯見在內外部壓力之下，中國企業出現資金鏈不穩定的狀況大增。為免企業無法承受這一波疫情衝擊，資金斷鏈而倒閉，造成失業率攀升，引導國家資金投資「就業帶動能力強」產業係為北京下一個「復工復產」的政策重點。
參、趨勢研判
一、料將形成各產業「復工復產」的「典型經驗做法」
據《關於組織開展復工復產情況調研的通知》可知，此次「復工復產調研工作組」只擇定部分地區調研，而非分赴每一個省、直轄市、自治區。另一方面，按照中共中央辦公廳與國務院辦公廳的要求，「復工復產調研工作組」不召開20人以上的會議，也不聽取全面工作會報，重點在於「深入基層」。
承上所述，可推知「復工復產調研工作組」在操作面上是直接進入產業聚落、企業，而非聽取各地方政府的二手資訊。此舉一方面有助於迅速協助肩負政策落實前線的企業，解決「復工復產」過程中所產生的疑難；另一方面也可繞過當地政府，取得來自產業界正確的資訊與需求各指標產業聚落的訊息。本文認為，「復工復產調研工作組」的任務不僅止於赴各地點狀地「切實推動黨中央、國務院決策部署落實落地」，更重要地是如何促使各地方、各產業力圖恢復疫情前的經濟生產活動水準。為達此目標，「復工復產調研工作組」勢必須藉此推出各產業「復工復產」的典型個案，並訂定各產業在「復工復產」的標準程序，俾利各企業參酌。
二、建構全國統一的人流監測系統做為「復工復產」的基礎
在武漢肺炎已全境蔓延且具備人傳人的特徵之下，推動「復工復產」的政策基礎在於，如何掌控、鑑別勞動人口的健康狀況。為「構建與疫情相適應的經濟社會型態」，中共首要考慮為如何保證輸送健康的勞動力回到工作崗位，同時又可掌握中、高風險的人員的足跡。不論是2月9日阿里巴巴旗下螞蟻金服開發出的「支付寶健康碼」或中國工業和信息化部信息通信管理局「牽頭」的「通信大數據行程卡」等人流監測系統，均是中共得以因應武漢肺炎病毒未來可能難以根絕的情況下，區別勞動人口健康狀況的工具。人流監測系統背後運作的基礎為，結合中國支付寶與手機的高普及率，以及武漢肺炎人傳人的特徵，勾稽、比對未確診人員與確診病患的所在地與移動足跡這兩批資料，用以推算出未確診人員罹患武漢肺炎的風險。
在人流監測系統的基礎之上，中國得以成為開發中國家裡，目前唯一相對可保證勞動力健康的國家，成為中國可持續吸引全球製造業投資的利基。因此，雖然目前各地方紛紛推出類似支付寶健康碼的工具，[5] 但說服各地方上交人民的健康資訊與移動軌跡，建立中國全境通用的「健康信息互認機制」，將是未來必須完成的目標。
三、提振內需市場將是北京下一步的施政重點
本文認為，中共下一步的施政焦點為提振內需市場，其因如下所述。第一，為鞏固製造業產能、就業率，目前中國「復工復產」的重點是國有企業或大型、指標性的私營製造業者。但各地方在2月端出的「封閉式管理」，除了製造業者無工可復以外，第三級產業如餐飲業、娛樂業、百貨零售業等消費性產業受到的打擊並不亞於第二級產業。若不儘快提振民間消費需求，承擔眾多從業人口的服務業將岌岌可危。第二，隨著武漢肺炎疫情的中心蔓延至產品終端消費市場的歐美等西方國家後，歐美等國政府也對人民祭出禁足令，影響所及，「中國製造」的出口狀況堪憂。當「需求面」成為普遍性的國際問題時，作為出口導向的中國，也必須準備在疫情相對可以管控的情況下，透過政府投資帶動、擴大內需市場。如目前已大力投入廣設5G基地台，一方面國家投資新型基礎建設，另一方面在未來將可引領一波國內的換機潮，保障中國最重要的手機產業鏈。
[1]〈習近平在浙江考察調研〉，《新華網》，2020年3月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/29/c_1125784985.htm。
[2]Mike Bird, Jon Emont and Shan Li, “China Is Open for Business, but the Postcoronavirus Reboot Looks Slow and Rocky,” The Wall Street Journal, March 26, 2020, https://www.wsj.com/articles/china-is-open-for-business-but-the-post-coronavirus-reboot-looks-slow-and-rocky-11585232600; Hudson Lockett and Ryan McMorrow, “China Struggles to Get Back to Work after Lockdown,” Financial Times, March 20, 2020, https://www.ft.com/content/f47a39ea-6a66-11ea-a3c9-1fe6fedcca75; James T. Areddy, “Coronavirus Pushes China’s Economy to the Brink,” The Wall Street Journal, March 17, 2020, https://www.wsj.com/articles/coronavirus-shutdowns-deliver-a-punch-to-chinas-economic-gut-11584344160; James T. Areddy, “Halting the No. 2 Economy Was Easy. Restarting It Is Hard,” The Wall Street Journal, March 9, 2020, https://www.wsj.com/articles/halting-the-no-2-economy-was-easy-restarting-it-is-hard-11583761738.
[3]〈發改委：九大舉措有序推動企業復工復產〉，《人民網》，2020年2月11日，http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0211/c1004-31581509.html。
[4]〈國務院聯防聯控機制權威發布〉，《中國政府網》，2020年3月10日，http://www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz52/index.htm。
[5]〈健康碼何時實現全國互通互認〉，《新華網》，2020年3月30日， http://www.xinhuanet.com/2020-03/30/c_1125785795.htm。