從東協第37屆高峰會看印太走勢
2020.12.04
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壹、新聞重點
第37屆東協高峰會暨東亞領袖系列會議於2020年11月12至15日舉行。[1] 在新冠肺炎疫情仍屬嚴峻之情況下，會議一如同年夏季之第36屆東協高峰會、秋季之第53屆東協外長會議暨系列會議，咸以視訊方式舉行。本屆系列會議共設20場重要會議，發布或簽署80多項重要文件。在閉幕式最後，越南總理阮春福向汶萊蘇丹兼首相哈山納（Hassanal）移交了東協輪值主席國的議事槌。茲將此次東協高峰會之重要意涵及可能之印太走勢，分述如後。
貳、安全意涵
一、「東協主義」已臻歷史高點
當前之「東協主義」，係以經濟之「一體性」與對外之「核心性」為主軸。此次會議，可謂將「東協主義」推至歷史新高點。就「東協主義」經濟「一體性」之訴求而言，第37屆東協高峰會之成就，反映在兼顧疫情防控及就業振興之《東協總體復甦框架》、《2025東協互聯互通總體規畫》執行中期評估報告之批准，乃至於《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）之簽署。就「東協主義」對外「核心性」之信念而言，包含標榜以東協作為核心的多邊主義、重申「南海行為準則」必須務實、有效且符合《聯合國海洋法公約》、擴大《東南亞友好合作條約》的範圍，乃至藉由東協之日常活動與機關作為，檢視《東協憲章》的實踐程度，[2] 而此皆為本屆高峰會之成果。
二、中國擬使「南海行為準則」「去國際法化」
本屆高峰會雖觸及南海問題，惟東協各國領袖並未明確就中國之激進行為及「南海行為準則」表達看法。如越南總理阮春福僅言明東協在維持南海和平、穩定與安全的決心；印尼總統佐科威表示，東協在美中對抗下應保持平衡與互惠合作；[3] 菲律賓總統杜特蒂則強調南海問題於東協來說是「戰略挑戰」，如何處理這個問題，將昭示東協社群之強弱；乃至於應當阻止企圖離間東協的域外力量，而作為自己命運的主人。此次高峰會東協領袖對南海問題之所以著墨甚稀，多少與慶賀RCEP簽署之氛圍有關。
惟中國國務院總理李克強在「東協加一」視訊會議上，除重申南海是「地區國家」的共同家園，藉以夾帶「南海為半閉海」之主張、並使之正當化，更以加快磋商進度為由，提出將使「南海行為準則」更富實質內容、更有效力、更具「可操作性」之新說法。[4] 此與東協堅持「南海行為準則」應予務實、有效且符合國際法律（《聯合國海洋法公約》）之主張，看似出入不大，但卻寓含中國擬將「準則」「去國際法化」，並以「準則」拘束他國而非自縛手腳之意圖。
參、趨勢研判
一、美對中貿易戰之效果將因東協「轉口平台」角色而弱化
2019年中，東協取代美國成為中國第二大貿易夥伴。2020年中迄今，東協復領先歐盟，持續作為中國最大貿易夥伴。在美國提高關稅及加強對中貿易管制之際，中國已透過增加對東協之進口，以及將企業生產基地移轉至東協等方式，以應處美中貿易戰之困局。鑒於RECP簽署後東協將獲得空前出口優勢，中國必然進一步將東協作為其「轉口平台」。
按2019年美國對東協貨貿與服貿進口數據來看，排名前三者為越南（679億美元）、馬來西亞（429億美元）及新加坡（366億美元）三國，又2020年迄9月美國前15大進口貿易國中之東協國家，為越南（第7）及馬來西亞（第15）兩國。[5] 值得注意的是，越、馬、新三個東協國家，恰恰是當前中國透過東協重塑全球積體電路供應鏈的重點國家。[6] 據此，中國勢將藉由擴大對該等東協國家之投資及進口作為，以迂迴方式迎戰美國之貿易箝制。
二、「準則」談判恐朝對中國有利方向發展
繼2020年10月美國印度2加2部長級會議決議，即「準則」談判不應損及第三方的正當利益，且應當完全符合《聯合國海洋法公約》的規範等語，印度外長蘇傑生（Subrahmanyam Jaishankar）復於此次東亞高峰會發表相同聲明。
儘管南海域外主要國家明確表態並給予東協政治支持，但觀北京甫對東協國家未跟隨美國制裁中企腳步，從容表示感謝，旋又要求東協同意在「準則」內加入域外國家排除條款，意即在獲得北京許可前，域外國家不得於南海與東協從事海上安全合作，或在南海進行資源開發。這彰顯出東協急於走出疫情以來的經濟低谷，致使中國有機可乘，依然得以強勢主導南海談判走勢。
顯而易見地，中國希望在美國大選爭議結束前的黃金時間，與東協加速推展因疫情而耽擱的「準則」談判。尤其包括RCEP之簽署、習近平在高峰會召開前夕端出有關「未來十年中國有望進口價值22萬億元產品」的「迷湯」，乃至於救助東協抗擊新冠肺疫之承諾，都加大了中國對東協之影響力。此將更利於中國以商逼政，使「準則」談判朝對中國有利的方向前行。
[1]〈第37屆東盟峰會主席聲明：“齊心協力與主動適應”〉，《越通社》，2020年11月20日，https://zh.vietnamplus.vn/第37屆東盟峰會主席聲明齊心協力與主動適應/130357.vnp。
[2]“Chairman’s Statement of The 37th ASEAN Summit, HA NOI, 12 November 2020, Cohesive And Responsive,” ASEAN, https://asean.org/storage/43-Chairmans-Statement-of-37th-ASEAN-Summit-FINAL.pdf.
[3]“ASEAN Eyes Code of Conduct for Disputed South China Sea, 37th ASEAN Summit Opens With Focus On South China Sea, COVID-19 Pandemic,” Anadolu Agency, November 11, 2020, https://www.aa.com.tr/en/asia-pacific/asean-eyes-code-of-conduct-for-disputed-south-china-sea/2041388.
[4]中國對「準則」之訴求，原為:有效且富有實質內容的。〈中國－菲律賓南海問題雙邊磋商機制第五次會議聯合新聞稿〉，《新華網》，2019年10月29日，http://www.xinhuanet.com/2019-10/29/c_1125166387.htm。
[5]2020年7月14日，中國海關總署新聞發言人李魁文新聞發布會上指出：「作為全球電子製造産業鏈的一部分，我國與越南、馬來西亞、新加坡等東盟國家産業聯絡密切，相關産品如集成電路等進出口規模不斷攀升。今年上半年，我國自東盟進口集成電路2,268.1億元，增長23.8%，佔自東盟進口總值的24.2%，對東盟出口集成電路896.8億元，增長29.1%，佔對東盟出口總值的7.8%。集成電路進出口貿易活躍，拉動我國與東盟貿易增長3.2個百分點。」〈國務院新聞辦就2020年上半年進出口情況舉行發布會〉，中華人民共和國中央人民政府，2020年7月14日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2020-07/14/content_5526721.htm。
[6]2020年7月14日，中國海關總署新聞發言人李魁文新聞發布會上指出：「作為全球電子製造産業鏈的一部分，我國與越南、馬來西亞、新加坡等東盟國家産業聯絡密切，相關産品如集成電路等進出口規模不斷攀升。今年上半年，我國自東盟進口集成電路2,268.1億元，增長23.8%，佔自東盟進口總值的24.2%，對東盟出口集成電路896.8億元，增長29.1%，佔對東盟出口總值的7.8%。集成電路進出口貿易活躍，拉動我國與東盟貿易增長3.2個百分點。」〈國務院新聞辦就2020年上半年進出口情況舉行發布會〉，中華人民共和國中央人民政府，2020年7月14日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2020-07/14/content_5526721.htm。