近期中共對「領導班子」之要求與監督
2021.06.25
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壹、新聞重點
2021年6月1日中共中央在官媒公告《中共中央關於加強對「一把手」和領導班子監督的意見》（以下簡稱《監督意見》）之全文，該文開頭闡述其目的「為深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任」。[1] 此與不到一個月前所公告的《中國共產黨組織工作條例》（以下簡稱《組織條例》）相輔相成，在組織工作的基礎之上，更進一步詳細規範對「一把手」和其所領導的「領導班子」之要求與責任，可見近期中共當局密切建構對於其內部掌控之法制化，本文就其意義探討如下。
貳、安全意涵
一、中共刻意凸顯「一把手」問題及對「領導班子」之影響
「一把手」是各級黨、政、國營企業機關的主要負責人，領導各級黨委（黨組）成員所組成之「領導班子」。中共近期主動公告許多涉及「一把手」的案例和數據，如中共中央紀委網站專文所揭露2020年全中國紀檢監察機關共立案審查調查縣處級及以上「一把手」共5,836人；另統計從中共十九大至2020年底，受黨紀政務處分的廳局級及以上領導幹部中，曾擔任「一把手」的佔總人數的八成以上。[2] 顯見中共當局意識到問題的廣泛性和嚴重性，並特別在本次《監督意見》頭一點即載明：「對『一把手』監督仍是薄弱環節，完善黨內監督體系、落實監督責任的任務依然十分緊迫」。[3] 誠如中共所擔憂，因為「一把手」一直以來代表著其所屬各級機關的權力核心，若其腐化往往造成該機關「領導班子」共同腐化或被迫配合，往往難以循既有機制對其進行制衡和內部監督。
二、細化對「領導班子」監督要求及明確責任歸屬
2016年通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》），當中已有對「一把手」和「領導班子」的監督要求，如第十七條：「上級黨組織特別是其主要負責人，對下級黨組織主要負責人應當平時多過問、多提醒，發現問題及時糾正。領導班子成員發現班子主要負責人存在問題，應當及時向其提出，必要時可以直接向上級黨組織報告」。[4] 這同時涉及到「一把手」對「領導班子」的領導和「領導班子」對「一把手」的同級監督，後來也被延續於《監督意見》第二點「加強黨組織自上而下的監督，上級『一把手』必須抓好下級『一把手』」、第三點「黨委（黨組）『一把手』要管好班子、帶好隊伍，經常開展談心談話，切實履行好教育、管理、監督責任；…領導班子成員之間應當經常交換意見，發現問題坦誠向對方提出，發現『一把手』存在重要問題的可直接向上級黨組織報告」。
而在對於身為主要負責人的責任歸屬方面，《監督條例》第十五條規定「黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人」、第二十二條「落實黨組織主要負責人在干部選任、考察、決策等各個環節的責任，對失察失責的應當嚴肅追究責任」。《監督意見》則是將主要負責人也就是「一把手」的責任主要寫在第三點：「嚴格執行全面從嚴治黨責任制度，落實『一把手』第一責任人職責…對下級『一把手』落實責任不到位、問題比較突出的及時約談。…對履行第一責任人職責不擔當、不作為的，依規依紀追究責任」。故綜合來看，「一把手」不但是自己業務和黨建職責上代表「領導班子」的第一負責人，同時要對選任下級幹部失察負起責任，《監督意見》更追加不擔當、不作為的責任，以防杜近年來中共幹部的懶政怠政等明澤保身方式。
參、趨勢研判
一、中共黨中央本身難以被監督和究責
雖然《監督條例》已有明確對於中共黨中央的政治責任進行規定，例如第十三條：「中央政治局委員應當加強對直接分管部門、地方、領域黨組織和領導班子成員的監督」、第十四條「中央政治局委員應當嚴格執行中央八項規定，自覺參加雙重組織生活，如實向黨中央報告個人重要事項。帶頭樹立良好家風，加強對親屬和身邊工作人員的教育和約束，嚴格要求配偶、子女及其配偶不得違規經商辦企業，不得違規任職、兼職取酬」。但本次《監督意見》只有在第二點簡短提及：「中央政治局委員要注重了解分管部門、地方、領域黨組織黨風廉政建設情況，督促有關地方和部門『一把手』履行全面從嚴治黨責任、做到廉潔自律，發現問題及時教育提醒」，並未對於中央政治局委員甚至於常委自身作為「一把手」的責任進行規範。
關於中共中央的責任歸屬問題竟在中共大外宣網站《多維網》被檢討，一篇〈誰來監督黨中央〉的文章中一度出現「中共最高層領導集體——中共中央和總書記是否也會被監督、又接受怎樣的監督？」的疑問。[5] 或許是因為這樣的質疑太被外界所矚目，故在發文隔天這段話就被移除，現在於文中已經無法得見。但這樣的聲音也代表外界甚至中共黨內對於目前中共監督體制的質疑，中共中央政治局組成的領導班子幾乎皆是各所屬部門的一把手，誰可以監督他們?甚至做為全國黨政軍的一把手習近平又由誰來監督?現在中共中央政治局常委幾乎皆已成習總書記的下屬，不復胡錦濤時代常委各管一塊的「九龍治水」平衡局面，要寄望常委相互監督也是不可能的事情。
二、監督機制無法克服黨國體制弊病根源
從《監督意見》當中可以看到監督方向主要時由上而下的監督機制，包括有上一級對下一級的監督、從中央到省再到縣級的三層巡視組監督、各級紀委的職能監督、各級黨委成員間互相的同級監督，最後還有聊備一格的自下而上群眾監督。雖然監督形式多元，且各種黨內監督法規層出不窮，但其實主要弊病仍難以完全根絕。中共其實也理解目前監督機制的弊病所在，其官媒的文章中對此提到「分析查處的『一把手』案例發現，除了理想信念缺失、心存僥幸等主觀原因外，權力過於集中，缺乏有效監督制約也是非常重要的原因」、「但『上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難』的問題仍然不同程度存在」；另一方面，各級黨委（黨組）「領導班子」的互相同級監督也往往因「好人」，而難以撕破臉認真監督究責。[6]
但其實上述弊病的自我揭露都是避重就輕，因為中共目前黨國一體的體制不改，就難以進行實質有效的外在監督，僅憑藉黨內監督是不可能撼動利益共同體，僅能寄望幹部以所謂的「信念」、「四個意識」等政治正確性來自我要求。但各級機關的權力集中在「領導班子」等少數人手中是黨國體制必然的結果，隨之而來的以權換錢、以權謀私等誘惑都難藉由體制內規範加以杜絕。但外在的權力制衡、在野黨監督，甚至司法都無法獨立運行的當下，可預見無論中共頒布再多的監督規章制度，只要不觸及黨國體制的改革，就無法真正解決問題。
[1]〈（受權發佈）中共中央關於加強對「一把手」和領導班子監督的意見〉，《新華網》，2021年6月1日，http://m.xinhuanet.com/2021-06/01/c_1127518712.htm。
[2]張勝軍，〈解讀《中共中央關於加強對「一把手」和領導班子監督的意見》（一）〉，中央紀委國家監委網站，2021年6月3日，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202106/t20210603_243163.html。
[3]〈（受權發佈）中共中央關於加強對「一把手」和領導班子監督的意見〉，《新華網》，2021年6月1日，http://m.xinhuanet.com/2021-06/01/c_1127518712.htm。
[4]〈中國共產黨黨内監督條例（全文）〉，《新華網》，2016年11月2日，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-11/02/c_1119838242.htm。
[5]王卓、陸麗環，〈破解一把手監督難題 首個專門文件提出哪些實招〉，《人民網》，2021年06月07日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2021/0607/c1001-32123673.html。
[6]王卓、陸麗環，〈破解一把手監督難題 首個專門文件提出哪些實招〉，《人民網》，2021年06月07日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2021/0607/c1001-32123673.html。