美國參院通過《2021年美國創新與競爭法》之評析
2021.06.25
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壹、新聞重點
2021年6月8日，美國參議院以68：32之比，表決通過《2021年美國創新與競爭法》（US Innovation and Competition Act of 2021, USICA）。該法案之主要目的，是授權聯邦政府提升美國科技和產業競爭力，以維持美國對中國之科技優勢和全球領導地位。法案在2021年5月提出，參議院審議通過後，將交付眾議院審議。若眾議院也順利通過並獲拜登總統簽署，此法案將成為美國目前為止對抗中國最全面性的重要法案。
此法案是以《無盡前沿法》（Endless Frontier Act, EFA）為基礎，加上對CHIPS法案（《為美國半導體生產建立有效激勵措施法案》，the Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors for America Act ）及ORAN 5G法 （Open Radio Access Network 5G Bill）之緊急撥款、《2021年戰略競爭法》（Strategic Competition Act of 2021）、國土安全及政府事務委員會相關條款、《2021年回應中國挑戰法》（Meeting the China Challenge Act of 2021），以及其他種種相關課題，如：教育和醫學研究之競爭力和安全、司法委員會條款等而成，屬於包裹法案。由於內容包羅萬象，涵蓋範圍從獎勵基礎研究和技術研發、建立美國國內供應鏈、發展地方經濟，到旨在對抗中國的印太戰略、加強與他國聯盟和合作等，經費總金額高達2,500億美元，被認為是「美國近年來最具雄心的技術經濟和產業政策法案」，對美國經濟和軍事政策將有重要影響。[1]
貳、安全意涵
一、「抗中」成為美國地緣政治、國家安全和經濟安全之主調
此法案由美國兩黨資深參議員共同提案，目標是確保美國未來具備和中國全方位競爭之能力，顯見長期「抗中」已成為兩黨共識。北京政權提出的《中國製造2025》、《一帶一路》倡議、戰狼外交，以及華為在全球5G通訊的領導地位，加上新冠肺炎蔓延對美國經濟和產業的影響，使美國兩黨不得不放下各自成見，一致對抗中國。這也是拜登政府的中國政策可能比川普政府更強硬的背景之一。
因而，此法案不僅要在美國國內清除中國影響力，如：鄉村5G基礎建設排除華為等中國企業、中國軍方相關企業不得在美國募資、清除中國與美國大學及媒體之合作、防止技術外流等，對外更強調加強印太與美洲地區之合作。同時，在關鍵技術和產業發展上，美國也以人權和民主價值做為結合盟友和夥伴之基礎。[2] 此法案若成立，將加速美中脫鉤，並提供聯邦政府全力「抗中」的合法依據。
二、台灣在美國印太戰略之關鍵地位獲得確認
除了《無盡前沿法》之外，此法案另一個重心是《2021年戰略競爭法》。該法案對我國國防外交之重要影響有三。第一，美國明文表示台美關係是美國印太戰略的關鍵部分（vital part），並應在臺灣關係法等保證下增強美國對台灣的承諾。其次，美國催促台灣應增加國防支出，並強調美國在不對稱戰略上對台灣的承諾。第三，美國要求讓台灣參與聯合國、WHO等國際組織。[3] 這些對我國之國際定位和國防外交能力有明顯的助益。特別是在中國對香港、新疆與西藏等進行人權和民主迫害之後，台灣顯得格外重要。此外，台灣在全球晶片供應鏈的關鍵地位，使得《2021年戰略競爭法》將台灣特別置於〈投資聯盟與夥伴〉（Investing Alliances and Partnerships）分項下，凸顯出台灣在美國印太戰略中做為經濟、科技、軍事等方面合作夥伴的重要性。
三、美國擴展聯邦政府在關鍵科技研發及產業發展之角色
此法案最主要的特色，是大幅擴張聯邦政府在關鍵科技研發和產業發展之角色。美國自1980年雷根政府時代起，一直奉行「小政府」和自由經濟主義，科技研發主要依賴私部門的民間企業，並藉由彼此競爭篩選出最優秀者。本法案卻改由聯邦政府提出許多為期5年的投資計畫，給予高額經費協助民間企業，被視為高度仿效《中國製造2025》。[4]
其中，《無盡前沿法》之主要目的，是對外透過投資科技研發維持美國科技領導地位，對內增強地區經濟發展、製造和供應鏈。預計將在2022-2026年這5年間投資1,200億美元給國家科學基金會（National Science Fund, NSF）、商務部、能源部及美國太空總署（NASA），以分散研發資助的地理集中度並獎勵產官學合作。為此，本法案預計將在美國各地建立10個地區科研中心（regional technology hubs），並在國家科學基金會內設立新單位負責。其所謂的「關鍵科技領域」則包括：人工智慧、量子計算、乾淨能源、生物科技、先進通訊等。同時，本法案也預計設置許多基金獎助，範圍從基礎教育到太空科技都有，可見聯邦政府角色擴張之幅度。
此外，本法案也預計在全美建立7-10個先進半導體工廠，並透過政府採購規定，在基建計畫中落實美國製造和購買美國政策。換言之，聯邦政府將在各方面都扮演主導角色，以帶動美國疫後經濟成長和創造大量就業機會。
參、趨勢研判
一、本法案或將在眾議院折衝後成立
由於本法案是以《無盡前沿法》為基礎而加入其他相關法案，使得法案內容過於龐雜，被認為偏離最初目標且金額太大，在眾議院審議時可能被修正。[5] 儘管兩黨眾議員對「抗中」也有共識，但是如何具體化仍有商榷空間。值得注意的是，此法案是否將仿效中國或歐盟，為美國未來創下每5年制訂一期國家科研或產業發展計畫之先例？或是在「抗中」前提下進行大戰略（grand strategy）之修正或調整？此外，無論是美國國內的基建計畫，或是對發展中國家的基建協助，都需要龐大經費，如何籌措財源而避免通貨膨脹，將會是拜登政權的一大挑戰。
二、美中科技脫鉤和產業分流或將加速
由此法案內容來看，美國在科技上與中國脫鉤已勢不可擋。美國認為中國透過軍方相關的民間企業或學術研究，或是網路攻擊等途徑，盜取美國尖端技術用以發展其軍事科技。例如：此法案中特別強調對NASA研發之資助，可見美國對於中國在航太領域之快速進展頗為警覺。未來，無論法案最後通過之內容為何，美中科技脫鉤將無法避免。隨之而來的產業和供應鏈分流，如：非中供應鏈vs.紅色供應鏈之全球佈局，或許會呈現大幅翻轉的局面。
[1]“Senate passes $250 billion bipartisan tech and manufacturing bill aimed at countering China,” CNBC, June 8, 2021, https://www.cnbc.com/2021/06/08/senate-passes-bipartisan-tech-and-manufacturing-bill-aimed-at-china.html; 〈比川普硬！拜登推6.9兆科技法案抗中 沈榮欽：台產官學界應關注〉，《自由時報》，2021年6月8日，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3562777。
[2]“S.1260 – THE UNITED STATES INNOVATION AND COMPETITION ACT,” RPC Senate, May 19, 2021, https://www.rpc.senate.gov/legislative-notices/s1260_the-united-states-innovation-and-competition-act.
[3]同前註。
[4]“Senate Poised to Pass Huge Industrial Policy Bill to Counter China,” New York Times, June 7, 2021, https://www.nytimes.com/2021/06/07/us/politics/senate-china-semiconductors.html.
[5]“How Congress wrecked its own science bill, explained in 600 word,” Vox, June 4, 2021, https://www.vox.com/2021/6/4/22518923/endless-frontier-act-innovation-competition-act-china-congress.