法國宣布組建南太平洋海岸巡防網路之觀察
2021.08.06
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壹、新聞重點
2021年7月19日，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）與南太平洋（以下簡稱南太）國家領袖進行第5屆「法國－大洋洲線上高峰會」，並於會後宣布為了應對在南太進行的掠奪式捕撈，將連接南太國家的海岸巡防，以利情報的分享、行動的合作與訓練。當被問及這項宣布是否針對中國而來，一位法國總統顧問表示係針對私部門的漁船。這個海岸巡防的國際性網路，將可能包含法國、澳洲、紐西蘭、巴布亞紐幾內亞及太平洋島國。馬克宏並非隨口說說。馬克宏隨後於7月24日訪問日本，在東京與日本首相菅義偉（Yoshihide Suga）會晤並於會後發表聯合聲明，宣示兩國將合作推動印太區域的海上安全與濱海國家的基礎建設。馬克宏復於7月26日抵達法屬波利尼西亞的觀光勝地大溪地視察，但未提出詳細的政策內容。[1]
貳、安全意涵
一、法國在南太進一步對抗中國
法國在南太的法屬波利尼西亞（French Polynesia）與新喀里多尼亞（New Caledonia）均派有駐軍，巡弋並捍衛這兩個海外國土的專屬經濟區綽綽有餘。然而，法國在今（2021）年6月下旬以雷霆萬鈞之勢，派出軍機編隊對位於南太的法屬波利尼西亞實施萬里奔襲，提醒中國勿輕舉妄動的目的已達。但法國在7月下旬倡議籌組南太國家的海岸巡防網路，且馬克宏所言的掠奪式撈捕指涉的是中國，因此法國不只維護位於南太兩處海外國土的專屬經濟區，甚至聯合南太國家共同防處，等於是進一步對抗中國。
二、區域大國的加入可提升南太國家海巡力量
自去（2020）年開始，媒體出現一些慶祝「諾魯協定」（Nauru Agreement）簽訂40周年的報導。[2] 「諾魯協定」乃是由南太八個國家帛琉、密克羅尼西亞、巴布亞紐幾內亞、索羅門群島、馬紹爾群島、諾魯、吐瓦魯、與吉里巴斯集體合作對抗區域外國家，以保護本國漁業資源的成果。然而，由於南太國家的海岸警衛隊的能力有限，因而不遵守該協定並濫捕的情形仍所在多有，其中中國籍違法捕撈的漁船佔絕大多數。然而，真正因違法而被抓到的中國籍漁船只是少數。如2020年年底帛琉扣留1艘在其領海內捕撈海參的中國籍漁船，2021年1月萬那杜則扣押2艘在其領海內捕撈的中國籍漁船。[3] 中國掠奪式的撈捕嚴重到甚至使得美國一家位於薩摩亞的鮪魚罐頭工廠，因缺乏漁獲而暫時關閉。[4] 因此，法國籌組南太海岸巡防網路的提議，將使得法國、澳洲及紐西蘭等區域大國得以加入並提升南太國家較為弱勢的海上警察力量。
參、趨勢研判
一、南太國家的意願是關鍵
值得注意的是，在帛琉與萬那杜兩起案例中，大陸籍非法漁船均在南太國家的領海內被捕。南太國家若滿意於「諾魯協定」的成果而對於領海外非法漁捕不在意，這將直接影響南太國家是否積極支持法國的構想。而在建構海岸巡防網路的可能國家當中，除了澳洲與紐西蘭外，大部分屬於傳統經濟力較弱的南太島國，在海岸巡防的力量也稍弱。法國的構想要能成功，一個可行的方法是由法、澳、紐三國出錢出力，長時間派遣該國艦艇巡弋，對有違法之虞的漁船施以臨檢或拿補，其範圍則盡可能涵蓋南太島國的所有經濟海域；另一個可行的辦法則是由所有利益相關國依國家經濟力，按比例分攤艦艇巡弋的相關費用。簡言之，前者不取南太島國分毫，後者則須南太島國支付部分費用。顯而易見地，後者要能成功的難度較大。因此，南太海岸巡防的網路要能成形，南太島國的意願至為關鍵。
二、中國或將被迫遵守國際規範
中國政府理應知道國際社會對於中國籍漁船非法掠奪漁業資源的抨擊已有相當時日，因而今年4月在山東省榮成市石島新港開辦了首次中國遠洋漁業公海轉載觀察員的派遣。這個派遣行動在某種程度上屬於樣板性質，因為公權力的性質甚微，且並非主動發現國際社會所共同打擊的「非法、未報告、不受規範」（illegal, unreported, and unregulated fishing, IUU fishing）的漁捕行為。[5] 然而，在此次法國號召太平洋諸國組成海岸巡防的網路之後，中國籍非法漁船乃至「三無船舶」、「權宜船」、「中資船舶」受到國際社會嚴格檢驗的可能性增加。面對國際社會逐漸施加的壓力，也為了中國自身邁向大國的面子問題，中國或將進一步接受國際規範，並要求其國民遵守之。
[1]籌組南太海岸巡防的網路，請見Michel Rose, “France, South Pacific nations to combat ‘predatory’ fishing as China extends reach,” Reuters, July 19, 2021, https://reurl.cc/zeEXMV；與日相的聯合聲明，請見“Suga and Macron vow to cooperate in the Indo-Pacific,” Nikkei Asia, July 24, 2021, https://reurl.cc/vq29kl；馬克宏視察大溪地，請見Bernard Lagan, “Macron promises closer ties with Japan to oppose Chinese expansion in the Pacific,” The Sunday Times, July 26, 2021, https://reurl.cc/0jGYax。
[2] Annabelle Quince and Keri Phillips, “The Nauru Agreement—tuna and the power of the collective,”
ABC Radio National, November 8, 2020, https://reurl.cc/GmYoOy; Sean Fleming, “These Pacific islands have an innovative scheme to prevent overfishing in their waters,” June 26, 2021, World Economic Forum, https://reurl.cc/O0gg2r.
[3] Bernadette Carreon, “Tiny Pacific nation of Palau detains ‘illegal’ Chinese fishing vessel,” The Guardian, December 15, 2020, https://reurl.cc/xG225Z; Dan McGarry and Ben Doherty, “Chinese vessels detained by Vanuatu, accused of fishing illegally,” The Guardian, January 25, 2021, https://reurl.cc/xG22yZ.
[4]Dan Southerland, “Chinese Overfishing in the South Pacific Devastates Some Islands’ Livelihoods,”
Radio Free Asia, April 6, 2021, https://reurl.cc/j82e11.
[5]關於這些非法漁捕行為的具體描述，請見“Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) fishing,” Food and Agriculture Organization of the United Nations, https://reurl.cc/VEo3X5。