澳英美三方安全夥伴對南太平洋之衝擊
2021.10.15
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壹、新聞重點
2021年9月15日，澳洲、英國、與美國發表聯合聲明，成立加強型的三方安全夥伴（enhanced trilateral partnership，以下簡稱三方安全夥伴），取三國英文國名的縮寫，名為AUKUS，以促進三國在印太區域的外交、安全、與防衛的合作，加上其他夥伴的協力，來應處21世界的挑戰。[1]
貳、安全意涵
美國此次協助澳洲建造至少8艘核潛艦，讓澳洲取消與法國既有合約的作法，等於造成了美法之間的零和遊戲。也就是說，美國的所得等於法國的所失。其實，美國或澳洲有很多政策選項，舉例而言，澳洲可以減少與法國的潛艦訂單，並將省下來的預算轉單至美國，或改向美國租賃。如此一來，法國的利益雖減少，但不至於無利可圖，可以造成一種雖不滿意但尚可接受的結果。令人遺憾地，美國並未如此處理。以下就該事件之於南太平洋的安全意涵進行分析。
一、美國仍著重在南太平洋強化軍事力量
從此次三方安全夥伴的建立，可以看出美國仍屬意以軍事的方式來應處中國影響力在南太平洋的擴張。協助澳洲建造核動力潛艦僅是三方安全夥伴內容的一部分，其他部分尚包括進一步分享資訊與科技，及促進安全與防衛相關的科學、科技、工業基地，與供應鏈的整合。[2] 與此同時，並未見到美國對南太平洋拋出與建立三方安全夥伴相同規模的其他政策，因此美國仍著重在南太平洋強化軍事力量。
二、美國的南太平洋外交政策恐顧此失彼
三方安全夥伴的成立，雖未明言對手國為何，但一般認為非中國莫屬。澳洲位於第二島鏈，取得了核動力潛艦後可大幅增加在水面下的作業時間，因而防禦的縱深可向前推進至距離美國本土最遠的第一島鏈。然而法屬玻里尼西亞（French Polynesia）位於距離美國本土最近的第三島鏈，可就近監控自吉里巴斯啟航的飛機與船隻，對於維護夏威夷乃至美國本土的安全至關重要。因此，美國協助澳洲建造核動力潛艦，使得澳洲取消向法國購買柴油動力潛艦一事，雖顧及了第一至第二島鏈，卻可能失去了對美國國土安全具關鍵性的第三島鏈。
三、拜登政府對盟邦與夥伴的協調不足
拜登（Joe Biden）政府和前任川普（Donald Trump）政府最大的差異在於前者強調國際合作。美國一方面尋求歐洲國家的合作，讓他們參與太平洋的事務，一方面在歐洲國家中卻又只邀請英國加入三方安全夥伴。此舉已然坐實歐洲國家對於英、美兩國的思維僅著重安格魯薩克遜人（Anglo-Saxons）的批評。[3] 此外，三方安全夥伴的建立除了對法國是個驚嚇，對於同樣位於南太平洋、澳洲長期的友鄰—紐西蘭而言，未嘗不是個突如其來的事件。做為五眼聯盟（Five Eyes）的成員國之一，卻未被邀請加入三方夥伴，紐西蘭的重要性應該受到相當程度的削弱。紐西蘭總理阿爾登（Jacinda Ardern）於2021年9月16日便明確表示，未來將不歡迎澳洲的核動力潛艦出現在紐西蘭水域。[4]
參、趨勢研判
一、強化軍事力量的收效慢
軍事力量的強化，耗費時間與金錢，不足以在短期內應處中國影響力在南太平洋的擴張。就以協助澳洲建造核動力潛艦而言，非短期內能建造完成，且金額龐大。中國影響力在南太平洋擴張的根源在於太平洋島國經濟的貧弱，中國乃得以協助基礎建設為名，進入該地區。[5] 因此，以經濟對付經濟才能對症下藥，也才能使太平洋島國擺脫中國的經濟力。反過來說，以軍事對付經濟，對抗不了中國無孔不入的經濟實力，中國影響力仍將在南太平洋持續擴張，直至無法根除。必須強調的是，並非軍事力量無用，而是僅依靠軍事力量難竟其功。
二、南太平洋海巡網路恐難產
面對此次三方安全夥伴成立，澳洲無預警地取消向法國購買潛艦一事，恐將導致法國不願推動自行提出的成立南太平洋國家海巡網路倡議。目前法國在南太平洋有兩處海外國土，法屬波里尼西亞與新喀里多尼亞（New Caledonia）。若新喀里多尼亞於今（2021）年年底獨立公投成功而脫離法國，[6] 法國將只專注於維護法屬波里尼西亞的利益。儘管法國提出該倡議後，未見具體內容與行動，且新喀里多尼亞的未來局勢尚未確定，但經過此次因三方夥伴成立而無預警取消由法國興建潛艦的合約後，將更難期待法國積極建立南太平洋海巡網路。
三、吉里巴斯恐難納入自由聯合協定
吉里巴斯總統馬茂（Taneti Maamau）於2021年9月28日接受訪問時表示，該國不歡迎三方安全夥伴，原因有二。首先，太平洋島國是一個大家庭，三方安全夥伴建立前並未尊重相關國家，讓相關國家表示意見。其次，核動力潛艦讓人回憶起冷戰時期美、英兩國在該國多次進行的核試爆，及伴隨而來的核廢料問題。[7] 在吉里巴斯所屬的密克羅尼西亞次區域退出太平洋島國論壇後，以自由聯繫邦（freely associated state）的方式將吉里巴斯納入自由聯合協定（compact of free association），是一個可以應處中國影響力擴張的方式。但三方安全夥伴的建立，已然造成吉里巴斯的反彈，也就增加了美國將該國納入自由聯合協定的難度。
[1] “Joint Leaders Statement on AUKUS,” The White House, September 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/.
[2]同註1。
[3] Thibault Muzergues, “Why France's Anger at AUKUS Should Be Taken Seriously,” The National Interest, September 19, 2021, https://nationalinterest.org/feature/why-frances-anger-aukus-should-be-taken-seriously-194084.
[4] Praveen Menon, “Not in our waters: Ardern says no to visits from Australia’s new nuclear subs,” The Sydney Morning Herald, September 16, 2021, https://www.smh.com.au/world/oceania/not-in-our-waters-ardern-says-no-to-visits-from-australia-s-new-nuclear-subs-20210916-p58s7k.html.
[5] Christopher Cottle, “Western Powers Unveiled Their Plan to Counter China. It Won't Work,” The National Interest, September 17, 2021, https://nationalinterest.org/blog/buzz/western-powers-unveiled-their-plan-counter-china-it-wont-work-194079; 筆者於去年底便提出此看法，請見Jung-Ming Chang, “An Emerging China within the Island Chains,” Defense Security Brief, Volume 9, Issue 2, December 2020, pp. 27-37, https://indsr.org.tw/Download/DSB_Vol._9_No.2_Revised(2021033).pdf ; Jung-Ming Chang, “China’s Unmanned Underwater Vehicles in the Pacific Ocean: Threats and Solutions,” Defense Security Brief, Volume 10, Issue 1, pp. 19-26, https://indsr.org.tw/Download/[20210701]%20DSB_10_No1_final_online.pdf.
[6] 請見洪瑞閔，〈中國在新喀里多尼亞的影響力建構〉，《國防安全雙週報》，2021年10月1日，頁33-38，https://indsr.org.tw/Download/bi_Vol38.pdf。
[7] Stan Grant, “Kiribati President says AUKUS nuclear submarine deal puts Pacific at risk,” ABC News, September 28, 2021, https://www.abc.net.au/news/2021-09-28/kiribati-president-criticises-australia-defence-submarine-deal/100495894.