密克羅尼西亞聯邦暫緩退出「太平洋島國論壇」之評析
2022.02.25
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壹、新聞重點
2022年2月11日，密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia，以下簡稱密國）宣布暫緩退出「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum，以下簡稱「論壇」)，但要求現任「論壇」秘書長普納（Henry Puna）離職及進行若干改革，待2022年6月再視情況決定。[1]值得注意的是，自去（2021）年3月起，密國連同「密克羅尼西亞次區域」的其他四國：帛琉（Palau）、馬紹爾群島（Marshall Islands）、諾魯（Nauru）與吉里巴斯（Kiribati），相繼向「論壇」秘書處遞交退出申請函，密國的申請將於今（2022）年2月生效。[2]密國暫緩退出的決定，牽動太平洋區域組織的團結，乃至美中兩國在太平洋區域的競逐，因而值得關注。
貳、安全意涵
密國暫緩退出「論壇」最主要的原因，便是希望「論壇」現任秘書長離職，及「論壇」進行若干改革。此外，尚有其他意涵，茲簡述如下：
一、暫時穩固南太區域的整體性
近期，南太區域發生了兩起事件，對於區域的穩定造成了一些衝擊，分別為2021年11月24-26日於索羅門群島（Solomon Islands）所發生的暴動、以及2022年1月15日東加（Tonga）境內的海底火山爆發。[3]若在南太區域多事之際執意退出區域組織，似乎有負區域國家的情誼。密國此時選擇暫緩退出「論壇」，雖不能提供索羅門群島及東加實質上的幫助，但對於暫時穩固南太區域的整體性，應有某種程度的助益。
二、以行動支持美國的南太平洋政策
值得注意的是，密國宣布此決定的時間點，恰好是在美國國務卿布林肯（Antony Blinken）訪問位於南太平洋的斐濟（Fiji）的前一天。布林肯是36年以來首位訪問斐濟的美國國務卿，這次訪問也是他上任來首次出訪南太平洋。布林肯在2月12日的記者會上表示，美國在南太有「長遠的未來」（long-termfuture），除了將在索羅門群島設立大使館之外，並將協助對抗「氣候變遷」、「新型冠狀肺炎」及「非法漁捕」。[4]就美國將南太國家視為一個整體的立場而言，自然是希望組成「論壇」的南太國家能團結一致。有鑑於斐濟是「論壇」現任的輪值主席國，密國此時暫緩退出「論壇」，等於是助布林肯的訪問一臂之力。也就是說，在美國這麼重視南太平洋的時間點，密國順勢以行動支持美國的南太平洋政策。
三、為續約「自由聯合協定」創造有利條件
承上，密國的動作背後，應有儘速與美國就「自由聯合協定」（Compact of Free Association）續約的意涵。同為該協定下的帛琉，已於2022年1月同意提供土地讓美軍興建雷達，[5]創造了與美國續約的有利條件。該協定的到期時間分別是2003年（與密國）及2004年（與帛琉），而美國尚未開始續約的前置作業。換句話說，對於續約而言，密國較帛琉更具急迫性，也因而更需創造有利條件俾便續約，甚至是爭取續約時更好的條件。
參、趨勢研判
一、密國之決定或將造成連鎖效應
密國此次暫緩4個月退出「論壇」，出自本國自身的決定，而未與「密克羅尼西亞次區域」的其他四國諮商或採取共同行動。值得注意的是，2021年上述五國退出「太平洋島國論壇」時，係由密國率先遞交退出申請函，其餘四國隨後分別跟進。密國既然發難在先，此次似無立場聯合其餘四國暫緩退出，因此採取的是獨自發表聲明的方式。但不能排除的情勢發展是，其餘四國考量到適逢南太平洋多事之秋，維繫區域整體性的重要性，而再次跟隨密國。此外，「密克羅尼西亞次區域」五國退出「論壇」的癥結，在於該論壇未能遵守區域國家間的「君子協議」，由五國屬意的人選接任「論壇」的秘書長。若密國的決定，造成其餘四國暫緩退出「論壇」的連鎖效應，則等於是給整起事件一個轉圜的機會，期限則是4個月。
二、美國或將促使五國重回太平洋島國論壇
近年來美國與中國轉而重視南太平洋，並在此區域展開競逐已非新聞。特別是在東加的海底火山爆發事件之後，區域內大國如澳洲及紐西蘭迅速馳援，就是擔心若失了先機，會讓中國有藉口源源不絕地輸入救難物資，增加其在區域內的影響力。[6]眼見「密克羅尼西亞次區域」五國並未打消退出「論壇」的想法，勢必會讓中國趁勢加強留在該論壇的南太平洋國家的關係，美國因而必須採取行動防止「論壇」分崩離析。若僅有密國暫緩退出「論壇」，對美國施加的影響力恐怕不夠大；若「密克羅尼西亞次區域」的五國均暫緩退出「論壇」，則美國或將積極採取行動，促使五國重回「論壇」。
[1]“Micronesia Temporarily Rescinds Withdrawal from Pacific Forum,” Reuters, February 12, 2022, https://reurl.cc/7eEYMb; Richard Clark, “The Federated States of Micronesia Temporarily Rescinds its Withdrawal from the Pacific Islands Forum,” The Government of the Federated States of Micronesia, February 12, 2022, https://reurl.cc/NpOkMm.
[2]關於「密克羅尼西亞次區域」五國退出「太平洋島國論壇」的過程，請見章榮明，〈五國退出太平洋島國論壇之研析〉，《國防安全雙週報》，第24期，2021年3月19日，頁37-40，https://reurl.cc/qOpaLy。
[3]關於索羅門群島的暴動，請見Edward Cavanough, “Australia Deploys Troops to Solomon Islands as Riots Continue,” Aljazeera, November 25, 2021, https://reurl.cc/Mb9MpX；關於東加海底火山爆發，請見 “Tsunami Hits Tonga after Underwater Volcanic Eruption,” BBC, January 16, 2022, https://reurl.cc/nEpxrD。
[4]Edward Wong and Damien Cave, “Blinken Says U.S. Has a ‘Long-Term Future’ in the Pacific Islands,” The New York Times, February 12, 2022, https://reurl.cc/Rj2Rqr.
[5]“US to Build Radar System In Palau,” Marianas Variety, December 24, 2021, https://reurl.cc/Vj7mVb.
[6]洪培英，〈大洋洲是中國海軍「橋頭堡」 澳洲、紐西蘭急奔東加不只是為了救災〉，《信傳媒》，2022年1月22日，https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/31978。