檢視「二十大」前中共紀檢工作的部署
2022.02.25
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壹、新聞重點
中共第二十次全國代表大會（以下簡稱「二十大」）前最後一次中央紀律檢查委員會（第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議，以下簡稱十九屆中紀委第六次全會）於2022年1月18日至20日召開，除了循往例總結前一年紀檢、監察工作外，也須因應中共「二十大」召開做出一系列工作部署。[1]下文將結合中共在召開十九屆中紀委第六次全會前發布的首部《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》，以及一系列共5集的反腐紀錄片《零容忍》，說明中共在召開「二十大」前夕黨內紀律檢查工作的重點。
貳、安全意涵
習近平於第十八屆一中全會後（2012年11月）的中外記者會上，指出中共黨內貪腐問題嚴重，並強調「黨要管黨、從嚴治黨」。[2]「黨要管黨、從嚴治黨」背後的理論基礎在於，中國社會一如績效困境的理論預期，並不具備區隔於「執政當局支持」的「政體支持」。[3]對此，中共相較於民主國家領導人面臨更嚴峻的績效問題。一旦中共執政績效下降，將影響社會對執政當局的支持度，進一步侵蝕共黨政權的支持基礎。當中央戮力整頓官僚體系，中共紀律檢查系統（紀委）作為中共推動「黨要管黨、從嚴治黨」時最重要的力量，每年年初的中紀委全會便是外界觀察當年度中共整頓官僚體系的窗口。
一、 官僚體系內的「團夥」問題是「二十大」前整頓的焦點
中共幹部的貪腐問題盤根錯節，不僅貪腐的樣態多元，牽連的範圍也很廣泛，因此中紀委每年都有需關注的老問題，也會釋放出新的查處重點。今年中共紀檢系統查處重點值得注意的是，官僚體系內存在「團夥、小圈子、利益集團」的問題。據中紀委第六次全會的會議公報，以及習近平在十九屆中紀委六中全會上的表態，「防範形形色色的利益集團成夥作勢」首次成為黨內紀律檢查公開宣示要打擊的對象。[4]
於中紀委第六次全會前公開的反腐紀錄片《零容忍》首集，便以孫力軍（前公安部副部長）如何藉職務之便形成「團夥」的內容揭開影片序幕。[5]對中共而言，幹部間若結成「團夥」，極易造成「七個有之」的問題。[6]在「二十大」前除了是黨務人事換屆高峰外，也是習近平謀求連任的關鍵時刻，若官僚體系內存在有別於中央的偏好，小則導致黨內組織路線（菁英甄補）出現偏誤，更有甚者也會危及中央權威，形成政治隱患。
二、 中共藉反貪持續追擊「資本無序擴張、平台壟斷」的問題
2020年末至2021年上半年，中共藉監管部門之力，打擊眾多大型民營企業、一干民營企業家，後續影響了這些民營企業的經營布局。除此之外，中共也打算進一步處理支持「資本無序擴張」的政治力量。2021年8月官方發布周江勇（前杭州市委書紀）接受紀律審查和監察調查，經半年調查後，果不其然中紀委國家監委指控周江勇「對黨中央決策部署陽奉陰違，與資本勾連，支持資本無序擴張」。[7]然而，本文認為，根據十九屆中紀委六中全會會議公報所指，中共並不打算止步於周江勇，「著力查處資本無序擴張、平台壟斷等背後腐敗行為，斬斷權力與資本勾連紐帶」為今年中紀委新訂立的查處標的。[8]
三、 中共迴避共黨體制造成的貪腐問題
習近平上任後雷厲風行地「從嚴治黨」，不可諱言地紀檢系統在調查、立案、公布案情的程序漸漸上軌道，且較之於以往也揭露更多案件細節，如透過一系列「反貪腐大片」讓外界得以窺見中共黨內紀律、貪汙問題的嚴重性。如此一來，中共如何減緩人民質疑其統治正當性、「制度優勢」的風險？細究《零容忍》的影片內容可知，中共將官員腐敗主要歸因於個人層次的問題，如道德、家風、親族紐帶關係，以及黨內監督不足，迴避一黨專政下因缺乏政治競爭、司法獨立、媒體監督等體制性問題。
參、趨勢研判
一、政治監督為日後中共紀檢系統第一要務
紀檢系統自中共「十二大」（1982年）修改黨章以來，便肩負整風肅紀與檢查各級官僚落實中央政策的職責。從習的兩屆任期來看，「十八大」期間（2012年至2017年）紀檢系統多側重於處理幹部腐敗的問題，但紀檢系統於十九大期間，從反腐利器到轉而側重「政治監督」──「檢查黨的理論路線方針政策和黨中央重大決策部署落實情況」，成為「健全黨中央對重大工作領導體制」及「中共自我革命」的一部分。值得注意的是，「政治監督」雖然也強調「檢查」幹部是否與黨的意識型態一致，但在實務上為兼顧「檢查」的可操作性，以及標準化可複製的程序，故將中央的工作部署細化成各個可供量化或質化分析的監督項目，據以評鑑。[9]
2019年1月十九屆中紀委三中全會召開，從習的講話與趙樂際（政治局常委、中紀委書記）的工作報告中可知，中共開始重視紀檢系統檢查各級官僚落實政策部署的角色，[10]習並於隔年（2020年的十九屆中紀委四中全會）正式提出「要強化政治監督保障制度執行」。[11]其後，若從趙樂際十九屆中紀委五中全會的工作報告、十九屆中紀委五中、六中全會會後公報或習近平出席中紀委五中與六中全會的談話中均可知，其中論及「政治監督」的篇幅日益增加，甚至「政治監督」最後成為紀檢系統的頭號工作項目。此外，中共也會透過中紀委全會指出來年需強化「政治監督」的政策領域。如此一來，吾人除了可從兩會等傳統政治活動中觀察中共的政策布局以外，中紀委全會也是另一個觀察的窗口。更甚者，中央要求中紀委關注的政策項目恐是中共眼下最在意之處。
二、 「抓大抓早」為中共紀檢體系整頓幹部的平衡點
「十八大」習甫上任，一連串「打虎拍蠅」，震懾官僚系統。經過兩年雷厲風行的整肅後，2015年9月時任中紀委書記的王岐山藉福建考察行，提出「四種形態」，強調紀律檢查工作的目標為「懲前毖後、治病救人」，須改變不是「好同志」就是「階下囚」的現象。[12]王岐山提出「四種形態」，顯示中共開始思考日後黨內執紀如何在整肅幹部與黨內批評之間取得平衡點。為利「從嚴治黨」長期運作下去，若不規範其目標、手段，確立犯行與處理方式的層次，長此以往，恐致中共官僚體系傷筋動骨。
當中共奠定以「四種形態」為治黨最主要的目標與手段後，下一個規範的就是整頓的對象。本文認為，「抓大、抓早」將是日後中共紀檢體系整頓幹部的平衡點。首先，在「抓大」的面向上，「關鍵少數」與「一把手」將是紀檢系統核心的重點。自十八屆中紀委六中全會（2016年1月）始，中共透露要「看住關鍵少數」，首次將目光投向「關鍵少數」。[13]十九屆中紀委五中全會（2021年1月）再進一步提出監督「一把手」的困境，須「著力破解對一把手監督的難題」，[14]並於2021年6月公布〈中共中央關於加強對『一把手』和領導班子監督的意見〉。其次，年輕幹部違法違紀的問題也於2021年首次進入紀檢系統的視野，「高度關注年輕幹部違紀違法的問題」成為2021年紀檢系統的新任務。[15]習近平今年出席十九屆中紀委六中全會時，特別指出「要加強年輕幹部教育管理監督」，「扣好廉潔從政的第一粒扣子」。對中共而言，「抓大、抓早」兩頭抓的意義在於可提升監督的效率：從上先抓「一把手」，並透過要求「一把手」層層往下管控；年輕幹部則因年齡之故，多位居基層，若要解決鞭長莫及的問題，就先從年輕幹部下手，慎防「帶病提拔」。
[1]〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報〉，《人民網》，2022年1月21日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-01/21/nw.D110000renmrb_20220121_1-01.htm。
[2]〈習近平：自豪而不自滿 決不躺在過去的功勞簿上〉，《人民網》，2012年11月15日，http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1115/c350821-19590502.html。
[3]黃信豪，〈解析中國社會的政治支持：「績效困境」觀點的檢驗〉，《遠景基金會季刊》，第16卷第2期，2015年4月，頁41~94。
[4]〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報〉，《人民網》，2022年1月21日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-01/21/nw.D110000renmrb_20220121_1-01.htm。〈堅持嚴的主基調不動搖 堅持不懈把全面從嚴治黨向縱深推進〉，《人民網》，2022年1月19日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-01/19/nw.D110000renmrb_20220119_1-01.htm。
[5]孫力軍被控以「在黨內大搞團團夥夥、拉幫結派、培植個人勢力，形成利益集團，成夥作勢控制要害部門，嚴重破壞黨的團結統一，嚴重危害政治安全」。〈公安部原黨委委員、副部長孫力軍嚴重違紀違法被開除黨籍和公職〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2021年9月30日，https://www.ccdi.gov.cn/scdc/zggb/djcf/202109/t20210930_251652.html。
[6]「七個有之」意指：搞任人唯親、排斥異己的有之，搞團團夥夥、拉幫結派的有之，搞匿名誣告、製造謠言的有之，搞收買人心、拉動選票的有之，搞封官許願、彈冠相慶的有之，搞自行其是、陽奉陰違的有之，搞尾大不掉、妄議中央的也有之。
[7]〈浙江省委原常委、杭州市委原書記周江勇嚴重違紀違法被開除黨籍和公職〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2022年1月26日，https://www.ccdi.gov.cn/scdcn/zggb/djcf/202201/t20220126_167205.html。
[8]〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報〉，《人民網》，2022年1月21日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-01/21/nw.D110000renmrb_20220121_1-01.htm。
[9]孟祥夫，〈聚焦『兩個維護』 強化政治監督〉， 《人民網》，2022年1月13日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-01/13/nw.D110000renmrb_20220113_5-01.htm。
[10]習近平談話中提及，「各級黨組織要旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領導，堅持黨中央重大決策部署到哪里，監督檢查就跟進到哪里，確保黨中央令行禁止」。〈習近平在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話〉，《新華網》，2019年1月11日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/11/c_1123979062.htm。趙樂際在十九屆中紀委三次全會上的工作報告也在回顧2018年紀檢系統的工作時指出，「另一方面堅守職能職責，把檢查黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署落實情況作為重中之重，緊緊圍繞貫徹新發展理念、實現高品質發展、打好三大攻堅戰等加強監督檢查，確保黨中央政令暢通」。〈趙樂際在十九屆中央紀委三次全會上的工作報告〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2019年2月21日，https://www.ccdi.gov.cn/xxgkn/hyzl/201902/t20190221_40525.html。
[11]〈一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障〉，《人民網》，2020年1月14日，http://politics.people.com.cn/n1/2020/0114/c1024-31546697.html。
[12]「四種形態」：1.黨內關係要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；2.黨紀輕處分和組織處理要成為大多數；3.對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數；4.嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數。〈王岐山：把握運用監督執紀『四種形態』〉，《新華網》，2015年9月26，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c_1116687031.htm。
[13]〈中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報〉，《人民網》，2016年1月15日，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0115/c64371-28055443.html。
[14]〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2021年1月24日，https://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_yw/202101/t20210124_234640.html。〈趙樂際在十九屆中央紀委五次全會上的工作報告〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2021年3月15日，https://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_yw/202103/t20210316_237958.html。
[15]〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報〉，《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會》，2021年1月24日，https://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_yw/202101/t20210124_234640.html。