2022年「四方安全對話」外長會議觀察
2022.02.25
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壹、新聞重點
2022年2月11日,由美國、日本、澳洲及印度組成的「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue, QUAD)舉行第4次外交部長會議,並於會後發布《印太合作聯合聲明》(Joint Statement on Quad Cooperation in the Indo-Pacific,以下簡稱《聯合聲明》),[1]有別於過去各自發布新聞稿的形式,《聯合聲明》顯示四國在「全球衛生」、「關鍵技術」、「打擊假訊息」、「反恐」、「海上安全」、「網路安全」、「人道主義∕災害防救」、「氣候變化」等議程上具有一致合作意圖。另外,四國也各自在會外舉行雙邊會談,強化雙邊合作關係,這些發展應有助於建構自由、開放的印太區域。
貳、安全意涵
一、「四方安全對話」強化合作以營造抗衡脅迫的基礎
「四方安全對話」始於2007年,其後因四個國家對中國立場不一,過去10年來未能形成「常態性」合作機制,僅維持形式上的中階官員會面,欠缺具體合作成效。不過,隨著中國脅迫在各國蔓延,四方對中國的態度也逐漸趨向一致。2018年,美國國防部公布《國防戰略報告摘要》(Summary of the 2018 National Defense Strategy),將中共定位為「戰略競爭對手」(strategic competitor),宣示強化印太同盟、夥伴關係,「四方安全對話」成為印太區域合作的主要機制。國務卿布林肯(Antony Blinken)接受澳洲媒體專訪強調,「中國政府的戰略野心不只是在軍事、經濟、外交與政治力量主導區域,而是整個世界」,[2]凸顯拜登(Joe Biden)政府對中看法與川普(Donald Trump)政府具一貫性,並強調友盟合作的重要性。日本與中國因東海爭議長年處在低潮,希望藉此機制拉攏四國在東海及南海的安全合作。澳洲與中國關係也在2018年轉壞,中國駐澳大使館2020年11月更向澳洲當地媒體透露不滿清單計有14項,[3]澳洲外交部長潘恩(Marise Payne)對此會議表示,「此機制是自由民主國家承諾務實合作與確保所有印太國家,無論大國小國,均可不受脅迫地自由做出戰戰略決定」。 至於,印中關係在2017年洞朗事件(Doklam standoff)、2020年拉達克邊界紛爭(Ladakh standoff)轉趨惡化,參與此機制態度也開始積極,印度外交部長蘇傑生(Subrahmanyam Jaishankar)即強調,四國合作是「對事不對人」(for something, not against somebody),[5]澄清四國合作並非對抗中國或俄羅斯的立場,且外長會議《聯合聲明》裡雖強調抗衡脅迫,但通篇未點名中國。對此,中國外交部發言人趙立堅指出,該機制「實質是遏制圍堵中國、維護美霸權的工具」,中國「反對構建各種封閉排他的小圈子、群中群,反對製造陣營對抗」[6], 顯然十分關注四方合作的潛在戰略意圖。
二、四方在部分安全議題取得共識,但避談烏克蘭、台海
四方在部分安全議題取得有限進展,《聯合聲明》裡除提到打擊假訊息、網路犯罪及確保海洋規則、和平與安全、譴責孟買(Mumbai)和帕坦科特(Pathankot)恐攻事件,也嚴重關切緬甸人道問題、呼籲重回民主道路,並譴責北韓違反聯合國決議,重申北韓完全無核化(見表1)。面對烏克蘭、台海等敏感議題,四方各有顧慮。首先,在當前烏克蘭情勢方面,美國、澳洲及日本均關切俄羅斯在烏克蘭邊境的軍事部署,然印度自冷戰時期即與俄羅斯保持密切軍事合作、軍售關係,因此在此次會議拒絕批評俄羅斯。[7]印度已在2022年1月聯合國安理會辯論是否集會討論烏克蘭時投下「棄權」,[8]本次會議的《聯合聲明》也未見烏克蘭危機的文字,印度外長蘇傑生並以非印太議題為由迴避烏克蘭問題提問,凸顯印度對俄羅斯存有顧慮。
在中國議題上,日本岸田內閣關注人權問題,除啟用前防衛大臣中谷元擔任內閣總理大臣補佐官(負責國際人権問題),外務大臣林芳正在會談亦提及香港、新疆、台海議題基本立場,[9]不過並未載入《聯合聲明》。印度與中國在2021年11月18日舉行「中印邊境事務磋商和協調工作機制」第23次會議,並持續籌備第14輪軍長級會談,[10]雖然並無共識結論,但印度為確保未來持續談判,應會避免在台海等其他領土主權問題「刺激」中國,故2021年9月《四方安全對話領袖聯合聲明》(Joint Statement from Quad Leaders)及本次對話《聯合聲明》,內容均未觸及台海和平等文字。[11]顯見,四方已逐漸強化安全議題的共識,並刻意避開敏感議題。
表1、2019至2022年「四方安全對話」外長會議研討議題
時間/主辦國/地點 | 討論議題(資料來源) |
2019年9月26日 美國主辦/紐約 |
海上安全合作、高品質基礎設施、支持以法治為基礎的區域秩序、反恐、網路安全、區域災害反應(各自新聞稿) |
2020年10月6日 日本主辦/東京 |
全球疫情、數位經濟、高品質基礎設施、海上安全、反恐、網路安全、人道救援∕災害防救、教育與人力資源發展、北韓、東海及南海(各自新聞稿) |
2021年2月17日 美國主辦/視訊 |
反假訊息、反恐、海上安全、緬甸民主、高品質基礎設施、網路安全、人道救援∕災害防救、教育與人力資源發展、中國《海警法》改變現狀、北韓、全球疫情、氣候變遷 (各自新聞稿) |
2022年2月11日 澳洲主辦/墨爾本 |
全球衛生、關鍵技術、打擊假訊息、反恐、海上安全、網路安全、人道主義∕災害防救、氣候變化、嚴重關切緬甸危機、譴責北韓與綁架(聯合聲明) |
資料來源:“Joint Statement on Quad Cooperation in the Indo-Pacific,” U.S. Department of State, February 11, 2022, https://reurl.cc/dXa42g;“Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Telephone Meeting,” Japan Ministry of Foreign Affairs, February 18, 2021, https://reurl.cc/WkOK1L; “The Second Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Meeting,” Japan Ministry of Foreign Affairs, October 6, 2020, https://reurl.cc/MbzKN3;“Japan-Australia-India-U.S. Ministerial,” Japan Ministry of Foreign Affairs, September 26, 2019, https://reurl.cc/7eVzpQ.
參、趨勢研判
一、對話「機制化」、「常態化」仍是發展合作關係的關鍵
對於俄羅斯、中國等安全議題,美日澳印的態度不一,印度外交部長蘇傑生在墨爾本強調,參與「四方安全對話」的態度,「重視合作而非對抗」,[12]但都同意持續深化區域議題的合作,本次外長會議更首度發布《聯合聲明》,均同意擴大合作,根據美國2022年2月12日最新公布的《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy of the United States),將「四方安全對話」視為處理印太事務的「首要區域團體」(premier regional grouping),並將在全球衛生(特別是疫情所帶來的疫苗供應)、氣候變遷、關鍵與新興科技、供應鏈、基礎建設、網路、教育、潔淨能源議題上深化合作,共同朝向自由與開放的印太。[13]雖然美國歷來支持東協組織(ASEAN)團結與「東協中心性」(ASEAN Centrality),也常態性參與周邊會議,但美國作為「四方安全對話」成員國之一,重視程度顯然高於東協組織,美國也重視此機制在促進四方合作的建設性成果,希望持續機制化、常態化舉行高峰會與部長會議,四方未來仍須避免因為政黨輪替等內部因素左右合作進程,將是深化合作的關鍵。
二、強化海上安全合作將有助於國際社會對台海和平的支持
中俄元首在2022年2月4日發布《關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明》(Joint Statement of the Russian Federation and the People’s Republic of China on the International Relations Entering a New Era and the Global Sustainable Development),除將兩國關係定義為「新型大國關係」(new kind of relationships between world powers),也強調「兩國友好沒有止境,合作沒有禁區」,[14]雙方合作從價值、政治、外交、經濟等各領域,毫無界限。反觀,四方仍處於起步階段,軍事與安全領域卻仍待擴展。
事實上,近期四方各自的雙邊關係持續緊密發展,例如日本與澳洲2022年1月正式簽署《互惠准入協定》(Reciprocal Access Agreement》,使兩國軍隊;[15]澳洲與印度洽談《全面性經濟合作協定」(Comprehensive Economic Cooperation Agreement)及研擬580萬澳幣(413萬美元)的「孟加拉灣連通夥伴」(Bay of Bengal Connectivity Partnership)等基礎設施倡議,[16]然而,四方在印太地區的安全合作,特別是擴大海上安全合作已逐漸取得有限成果。除重申以規則為基礎的海洋秩序;藉由建立能力與技術援助深化區域夥伴國;強化「海洋覺知」(maritime domain awareness)能力;確保海空航行自由權;打擊非法、未報告與不受規範漁撈作業(Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IUU);並保護海上交通線安全等。未來在軍事合作方面,例如自1992年開始的多國「馬拉巴爾」(Malabar)軍演,直到2020年才涵蓋四方,未來能否持續擴大,並成為維護自由、開放的印太主要安全支柱,以形塑東海、台海及南海和平環境,仍有賴四方政府的努力。
表2、四方雙邊關係定位
美國 | 日本 | 澳洲 | 印度 | |
美國 | - | 條約同盟 | 條約同盟 | 主要防衛夥伴 |
日本 | 條約同盟 | - | 特殊戰略夥伴 | 特殊戰略與全球夥伴 |
澳洲 | 條約同盟 | 特殊戰略夥伴 | - | 全面性戰略夥伴 |
印度 | 主要防衛夥伴 | 特殊戰略與全球夥伴 | 全面性戰略夥伴 | - |
資料來源:“Foreign Minister Hayashi’s Visit to Melbourne and Honolulu (February 10-13, 2022),” Japan Ministry of Foreign Affairs, February 12, 2022, https://www.mofa.go.jp/fp/nsp/page3e_001169.html; Indo-Pacific Strategy of the United States, U.S. White House, February 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
[1] “Joint Statement on Quad Cooperation in the Indo-Pacific,” U.S. Department of State, February 11, 2022, https://www.state.gov/joint-statement-on-quad-cooperation-in-the-indo-pacific/.
[2] “‘World Domination’: US Secretary of State Offers Fresh Warning Over China,” News.Com, February 11, 2022, https://reurl.cc/AK357p.
[3] Jonathan Kearsley, Eryk Bagshaw and Anthony Galloway, “'If You Make China the Enemy, China will be the Enemy': Beijing's Fresh Threat to Australia,” Sydney Morning Herald, November 18, 2020, https://reurl.cc/g0nqjN.
[4] “Australia to Host Fourth Quad Foreign Ministers’ Meeting,” Australian Foreign Minister, February 22, 2022, https://reurl.cc/l9Y62d.
[5] “Secretary Antony J. Blinken and Australian Foreign Minister Marise Payne, Indian External Affairs Minister Dr. Subrahmanyam Jaishankar, and Japanese Foreign Minister Yoshimasa Hayashi At a Joint Press Availability,” U.S. Department of State, February 11, https://reurl.cc/2DljN9; Sachin Parashar, “Quad: Focus on China, Russia but India Steers Clear of Ukraine,” The Times of India, February 12, 2022, https://reurl.cc/LpnOMx.
[6] 〈2022年2月11日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中國外交部,2022年2月11日,https://reurl.cc/mGYggj;〈2022年2月9日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中國外交部,2022年2月9日,https://reurl.cc/8W9kgM。
[7] Stephen Dziedzic, “Melbourne Quad Meeting Discusses Security, Pandemic Recovery as India Diverges on Ukraine Invasion Threat,” ABC News, February 12, 2022, https://reurl.cc/l9Yjnv.
[8] Yoshita Singh, “Russian Diplomat Thanks India, China for being ‘Brave’ to ‘Withstand US Hand-twisting’ Before UNSC Vote on Ukraine,” The Print, February 1, 2022, https://reurl.cc/Mb2dmn; Dipanjan Roy Chaudhury, “India Abstains from Ukraine Vote in UNSC; Calls for Protecting Legitimate Security Interests of All Countries,” The Economic Times, January 31, 2022, https://reurl.cc/yQOgdE.
[9] “The Fourth Japan-Australia-India-U.S. (Quad) Foreign Ministers’ Meeting,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, February 11, 2022, https://www.mofa.go.jp/fp/nsp/page6e_000274.html.
[10] 〈中印舉行邊境事務磋商和協調工作機制第23次會議〉,中國外交部,2021年11月18日,https://reurl.cc/AK3rlE。
[11] “Joint Statement from Quad Leaders,” White House, September 24, 2021, https://reurl.cc/EpQ5rK.
[12] Sachin Parashar, “Quad: Focus on China, Russia but India Steers Clear of Ukraine,” The Times of India, February 12, 2022, https://reurl.cc/LpnOMx.
[13] Indo-Pacific Strategy of the United States, White House, February 12, 2022, p.9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
[14] 〈中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明(全文)〉,中華人民共和國中央人民政府網,2022年02月04日,https://reurl.cc/9Ob62Y。
[15] “Japan-Australia Reciprocal Access Agreement,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, January 6, 2022, https://www.mofa.go.jp/a_o/ocn/au/page4e_001195.html.
[16] “Strengthening Our Ties with India,” Australian Foreign Minister, February 14, 2022, https://reurl.cc/GoN06x.