國防安全研究院-國防安全雙週報

中國工業和信息化部、國家發展和改革委員會等十部門在1月14日聯合發佈《關於促進製造業有序轉移的指導意見》(簡稱《意見》)，要求地方部門要推動並且落實製造業由東向中西及東北部的有序轉移。《意見》中指出，勞動密集型產業、技術密集型產業、高載能行業和生產性服務業應分別向符合其發展條件的地區轉移，並且提出建造產業供應鏈上下游合作、區域共建產業園區、在中西部地區建造科技孵化中心等數種區域合作模式來推動轉移。《意見》強調在2025年之前要推動中國區域的產業政策，並提高中西部與東北地區承接產業的能力。[1]

貳、安全意涵

一、中共欲改善區域間發展不均的問題

中國區域間經濟的差距一直是中共自改革開放後所面對的重大問題。改革開放後，位居沿海的東部地區因先行開放引進外資而快速發展，但中西及東北地區的經濟成長卻遠落後於東部。鑒於區域發展差距以及後續的貧富不均問題會帶來龐大的社會問題和衝突，進而影響中共政權，為此中央分別在2000年及2006年推動兩波「西部大開發」，引導製造業往中西部遷移，更在2012年批復「西部大開發十二五規劃」，宣告中西部地區為重要戰略資源接續地。《意見》的推出表示區域之間經濟發展的落差依然存在，因此需要延續中西部的開發戰略來引導工廠移到東部以外的地區。

二、中共欲重返「世界工廠」的位置

《意見》內提到將勞力密集型製造業引導到中西部，技術性密集型產業則引導到中西部及東北部的城市中心。中國曾經以低成本優勢成為世界主要的加工中心，也因其「世界工廠」的地位帶動內部經濟的快速成長，幫助中國成為世界主要經濟體。但中國自2012年後面臨了製造業離開中國的挑戰，雖然有部分企業從東部轉移到了中西部，但整體來說企業離開的數量遠多於中西部引進的數量。[2]而東部也面臨了「騰籠換鳥」後的「鳥去樓空」問題：勞力密集的傳統製造業離開了東部，但技術性密集的高端製造業即便進駐了也無法填補留下的空缺。即使中共仍致力於推動產業升級，也意識到傳統製造業對目前的中國經濟仍舊重要，因此想藉由政策來引導製造業轉移至營運成本相對較低的中西及東北地區。此舉除了緩解區域間發展不均外，也可讓中國經濟脫離停滯，甚至使中國重返世界工廠的位置。

三、藉產業轉移的經濟效應維護邊境穩定

中國與14個國家有邊境接壤，而這當中幾個國家(如：哈薩克、蒙古、印度等）與少數民族居住的地區接壤，這使得中共極度在意邊境區域──一旦邊境有衝突，不及時處理的話很可能帶來連鎖效應，引發其他邊境地區的反抗與衝突，嚴重的話甚至會導致領土分裂。為此中共對於邊境實施嚴格控管，不惜投注大量的「維穩」資源在中西部邊境（如附圖）。以2020年各地方政府的財政公共安全支出為指標，西藏、新疆、青海（青海有約25﹪的藏人）這些種族「敏感」地區的人均公共安全支出佔全中國各省級政府的前六名，且西藏的支出為首都北京支出約1.6倍。[4]西藏及新疆的支出都高於上海、天津等一線城市。中共面對這些邊境區域內的少數民族傾向以強硬的手段治理，甚至在近幾年越來越嚴厲，被西方社會指控犯了種族滅絕之罪。這並不代表中共不使用兩手策略:中共除了採用「棍棒」外，也希望藉由製造業轉移這樣的「胡蘿蔔」來促使當地經濟發展。這可能帶來兩種影響，第一是幫助這些區域的少數民族提高收入，進而提高少數民族對中共治理的支持，第二則是吸引更多的漢人來到這些區域定居及工作，讓區域內更多的漢人來弱化少數民族的影響力。不論是哪一種影響都可幫助中共達到邊境的穩定。

參、趨勢研判

一、產業轉移在執行上將遇到重重挑戰

此次製造業轉移因強調區域之間的分工及合作來引導企業及工廠遷移，將會考驗到地方政府之間的協調能力。從過去的經驗看來，中央曾建設國家級的產業轉移基地，而中西及東北地區的政府也曾試圖改善當地的投資環境，但並未看到東部地區的政府在此當中扮演積極主動的角色。[5]因此很難判定東部地區的政府會如《意見》內提到的認真實行「託管、共建形式支持中西部、東北地區」。改革開放後中央實施分稅制，使得地方政府有財政上的負擔、上級也以GDP還有工業增加值作為地方官員的考核指標，種種因素造成了地方政府為了招商引資而相互競爭。如今，多數地方政府又面臨財政困難的問題，因此將更難看到東部地區的地方政府會轉變態度而支持與其他地方協調合作。

地方政府在執行政策上可能會遇到另外一個問題。如前面提到的，經濟與工業的成長依然是地方政府需要在意的目標，但《意見》內特別提到要堅決遏制「兩高」（高耗能高排放）項目盲目發展。同時要滿足GDP及「環保」、「節能」指標對多數的中西及東北區域地方政府來說有很高的難度，畢竟到目前為止近60%的中國經濟仍舊靠煤炭發電。[6]筆者認為，財政窘迫的地方政府極可能會選擇先滿足GDP指標而犧牲環保指標，進而達到吸引企業工廠進駐的目標，而財政較為寬裕的地方可能會傾向避免「兩高」企業及工廠，在促進產業轉移上反而較不積極。

二、產業轉移的效果有限，台灣應把握契機

美中貿易戰引發了全球供應鏈的重整。以製造業來說，很多原來在中國的工廠在貿易戰後將部分或全部產能移到越南或其他國家。疫情的蔓延雖讓部分廠商在2021年間將一些產能移回中國，但中國的環境仍存在許多不確定──疫情的變化隨時可能會擾亂工廠的生產，加上政府強勢的監管過度介入市場運作，都會讓企業遲疑是否要留在中國並且將產能移轉至中西部或東北地區。因此，筆者認為產業轉移的政策環境或許會在2025年前有一定程度的完成，但對企業及工廠來說吸引力有限，所以轉移的效果恐怕不大。

中國的市場環境變化也促使不少企業來台。台灣對疫情的有效控制造就了一個穩定的市場環境，加上我國政府在2019年推出了「投資台灣3大方案」，提供大型及中小企業優惠融資、土地取得便利及稅務減免的優惠方案，而根據經濟部的統計，三大方案推出至2021年12月底共吸引1,144家企業投資逾新臺幣1兆6,000億元，並且創造超過12萬8,000個工作機會。[7]因此，我國政府應當趁勝追擊，延續並強化目前的優惠方案，創造比中國甚至東南亞更穩定及有利的市場環境，吸引更多製造業回台。

附圖、中國 2020 年各地方「維穩」支出