簡析中共新規強化網路及數據管理之意涵
2022.02.25
瀏覽數
861
壹、新聞重點
中共國家互聯網信息辦公室（「網信辦」）與其他12個部門聯合修訂發布《網路安全審查辦法》（以下簡稱《辦法》），[1]全文23條，自2022年2月15日起施行，將網路平台運營者處理資料時會影響或可能影響國家安全等情形納入網路安全審查範圍。「網信辦」亦會同工業和信息化部（「工信部」）、公安部、國家市場監督管理總局等聯合發布《互聯網信息服務算法推薦管理規定》（以下簡稱《規定》），全文35條，自2022年3月1日起施行，要求大數據運算推薦服務提供者應當遵守商業道德和公平原則，其「演算法」（algorithm）不得用於創建虛假使用者帳戶或製造其他假象，所有大數據要在10個工作日內向中共當局備案。[2]
貳、安全意涵
一、嚴審網路平台赴海外掛牌上市
中共「網信辦」2017年5月原印發名為《網路產品和服務安全審查辦法（試行）》，2019年發布《辦法（徵求意見稿）》，至2020年4月正式頒布《辦法》，[3]聚焦「關鍵資訊基礎設施」（Critical Information Infrastructure, CII）法規，涉及範圍較為單一。後為配合2021年9月1日施行《數據安全法》，僅間隔15個月再次對《辦法》進行修訂。揆諸新版《辦法》新增「網路平台運營者」與「關鍵資訊基礎設施運營者」一同並列成為兩大重點審查對象，提出3個「應當」與1個「必須」（如附表），強調「擁百萬用戶資料平台海外上市須『網安審查』」。《辦法》之中尤在涉及「國家安全風險因素」，針對企業赴國外上市前、後的核心重要數據或大量個人信息，被外國政府影響、控制、惡意利用的風險，「影響或可能影響國家安全」等情形特別納入構建數據防護網。鑑於新版《辦法》並未明確訂定哪些產業，審查範圍界線模糊，幾乎適用於所有中共境內大型互聯網、技術企業，對相關企業相關行為產生決定性影響，無論是在法律法規、業務場景層面，且判斷是否影響國家安全均較以往花費更長時間審查，對擬赴國外上市網路平台運營企業已風聲鶴唳。
二、嚴控「演算法」商業模式控制網路輿論
當世界經濟逐漸變成以網路平台為中心運轉，中共鑑於當前互聯網平台利用「演算法」肇生屏蔽信息、過度推薦、操縱干預熱搜、榜單與瀏覽結果排序，或實施虛假點讚、轉發等流量造假，嚴重影響網路輿論等問題屢見不鮮，為遏制「演算法」引發之亂象，故頒布《規定》以防止社群平台變成壟斷民眾需求和遞送資訊的控制者，《規定》監管輻射範圍廣泛，包括餐飲外賣、叫車、資訊、視訊、社群媒體、電商等各類提供「演算法」推薦服務的網路公司，要求上述平台企業不能再輕易以「技術中立」為由，規避利用「演算法」實施合成假新聞賺取流量之風險責任。[4]在互聯網信息服務日益多元化與普及化情況下，《規定》試圖保障未成年人、老年人、勞動者、消費者等不同群體利益訴求，維護渠等群體權益。[5]另要求網路平台以顯著方式告知用戶其提供「演算法」推薦服務情況，並要求具輿論屬性或社會動員能力的平台將「演算法」相關情況予以備案，透過此種「普遍公開」加「部分備案」方式，有助解決「演算法」長期不透明偏差情況，[6]避免媒體與科技巨頭肆無忌憚壟斷市場與監控民眾資訊。惟中共宣稱此次頒布《規定》係基於推動「演算法」推薦服務公正公平、規範透明，明文規定「演算法」供應商應「堅持主流價值導向」，向資訊終端接收者的閱聽大眾「積極傳播正能量」，實則係警告大數據演算應避免傳播不利國家輿論，操控影響民眾決策判斷，視同間接挑戰「意識形態安全」擾亂公共秩序，衝擊中共執政權。
參、趨勢分析
一、中企在中美對抗態勢下腹背受敵
2021年上半年共有35家中企在美股市場上市，融資金額為123億美元，達歷史新高，[7]然中共當局自2021年7月份便以「國家安全」為由接連對「滴滴出行」、「滿幫集團」（貨車匹配資訊平台）和「BOSS直聘」（招聘網站和手機應用程式）進行網路安全審查。在中共壓力之下，下半年「小紅書」（網路購物和社交平台）、「哈囉出行」（共用單車服務提供商）、「七牛雲」（雲計算企業）、「Keep」（健身應用程式）撤回赴美 IPO 計劃（亦稱籌資、募股或「上市」），「喜馬拉雅」（在線音頻分享平台）、「貨拉拉」（物流業務）則直接取消赴美IPO，而此次《辦法》更加凸顯中共監管部門對赴境外上市企業限制阻撓態度。鑑於中共數據收集方式與國外不同，且部分條例更與他國衝突，在中共嚴厲數據安全監管框架下，海外企業亦被迫面臨抉擇，如2021年10月人才社交網站領英（LinkedIn）、搜尋引擎雅虎（Yahoo）相繼以「經商環境變化」為由退出中國市場或轉換業務方向。[8]
中共在收緊強化數據掌控權同時，美國亦對來美上市之中企愈發嚴苛，美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission, SEC）2021年12月2日正式宣布落實《外國公司問責法》（Holding Foreign Companies Accountable Act, HFCAA），規定在美上市的外國公司須向 SEC 提交文件證明該公司不受外國政府擁有或掌控。[9]而中企在國外上市時愈接受國外監管機構的管轄和調查，愈有可能被中共監管部門以「影響國家安全」為由，將相關企業納入網路安全審查範圍，而此又將進一步影響該等企業在海外被信任度，形成惡性循環。預估新版《辦法》施行後，中企（尤以互聯網產業）今後要至紐約證交所（NYSE）和那斯達克（Nasdaq）等交易所上市幾乎寸步難行。加之2021年11月15日由中共國家主席習近平欽定成立的北京證交所正式開市，意圖敦促中企離開美國轉而就地上市，催化中美金融脫鉤，藉機打造「中國版納斯達克」。[10]而此次《辦法》並未禁止到香港上市，鑒於香港在「一國兩制」下不被視為外國當局，中共大量科技巨頭或將優先考慮赴港上市豁免網安審查，在此種監管政策下，預將促使更多陸企選擇留陸或赴港掛牌，惟如今香港已非往昔，中國科技巨頭是否真能逃脫當局審查仍有待觀望。
二、首部「演算法」監管成效有待評估
「演算法」是網際網路公司最關鍵機密，決定各家公司商業模式，渠等運用客戶資訊推薦產品，透過大數據營銷和精妙的「演算法」獲得數以億計的網路用戶與巨大利潤，而「演算法推薦」係當今應用最廣泛的人工智慧（AI）技術之一。近年來包括美國和印度在內部分國家政府，試圖制定監管「演算法」措施以防濫用，但多陷入立法僵局，且多數國家深怕施加懲罰性監管有礙經濟增長與科技創新，迄今不敢出手監管高度複雜之「演算法」。歐洲曾是數據監管政策先行者，對來自美國大型科技企業進行監管，然目前歐盟各國源於不同經濟約束條件與個性化監管理念分歧，針對人工智慧技術監管尚停留在探討階段。與此同時，中共當局自2020年底起針對網路企業進行一連串打擊整治行動，包括金融業務、叫車服務、數據管理等全納入監管範圍，2021年9月起著手規劃管控「演算法推薦」，係全球首部系統性制定「演算法」法律文件，引起國際討論關注。
此前中共在數據監管政策方面均採納借用歐洲成功方案，然隨中共境內首部聚焦「演算法」治理部門規章出爐，凸顯其立法機關已開闢新領域，歐美勢將密切關注中共對「演算法」後續監管成效。其中尤以《規定》裡第三章攸關「用戶權益保護」部分，提供網民「演算法」推薦服務狀況的「知情權」，或不針對其個人特徵選項可便捷關閉「演算法」推薦服務的「選擇權」，屬保障消費者普遍共識。若《規定》在實踐上大致獲得成功，歐美國家將有可能部分參考此種監管模式。惟對「演算法」等人工智慧技術發展而言，網際網路開放創新環境與自由包容氛圍至關重要，且數據係幫助電腦提升「演算法」能力關鍵資源，然隨中共當局對技術平台數據處理限制不斷加大，箝制緊縮中國消費型科技企業創新環境與扼殺技術發展誘因，恐與中國邁向「科技強國」目標背道而馳。
附表、《網路安全審查辦法》修訂重點
|
《第2條》 《第5條》 《第6條》 兩大重點 審查對象 |
1.關鍵資訊基礎設施運營者： (i)採購網路產品和服務的，應當預判該產品和服務投入使用後可能帶來的國家安全風險。 (ii)影響或者可能影響國家安全的，應當向網路安全審查辦公室申報網路安全審查。 (iii)對於申報網路安全審查的採購活動，關鍵資訊基礎設施運營者應當通過採購檔、協定等要求產品和服務提供者配合網路安全審查。 |
|
2.網路平台運營者： 掌握超過100萬使用者個人資訊的網路平台運營者赴國外上市，必須向網路安全審查辦公室申報網路安全審查。《第7條》 |
|
|
《第8條》 四類審查 申報材料
|
1.申報書 2.關於影響或者可能影響國家安全的分析報告 3.採購文件、協定、擬簽訂的合同或者擬提交的首次公開募股（IPO）等上市申請文件 4.網路安全審查工作需要的其他材料 |
|
《第10條》 七類審查 重點評估 國家安全 風險因素 |
1.產品和服務使用後帶來的關鍵資訊基礎設施被非法控制、遭受干擾或者破壞的風險。 2.產品和服務供應中斷對關鍵資訊基礎設施業務連續性的危害。 3.產品和服務的安全性、開放性、透明性、來源的多樣性，供應管道的可靠性以及因為政治、外交、貿易等因素導致供應中斷的風險。 4.產品和服務提供者遵守中國法律、行政法規、部門規章情況。 5.核心資料、重要資料或者大量個人資訊被竊取、洩漏、毀損以及非法利用、非法出境的風險。 6.上市存在關鍵資訊基礎設施、核心資料、重要資料或者大量個人資訊被外國政府影響、控制、惡意利用的風險，以及網路資訊安全風險。 7.其他可能危害關鍵資訊基礎設施安全、網路安全和資料安全的因素。 |
資料來源：〈網路安全審查辦法〉，《中國網信網》，2022年1月4日，http://www.cac.gov.cn/2022-01/04/c_1642894602182845.htm。
[1]12個部門包括：國家發展和改革委員會、工業和信息化部、公安部、國家安全部、財政部、商務部、中國人民銀行、國家市場監督管理總局、國家廣播電視總局、中國證券監督管理委員會、國家保密局、國家密碼管理局。〈國家互聯網資訊辦公室等十三部門修訂發佈《網路安全審查辦法》〉，《中國網信網》，2022年1月4日，https://www.12377.cn/wxxx/2022/295c592b_web.html。
[2]〈互聯網資訊服務演算法推薦管理規定〉，《人民網》，2022年1月4日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0104/c1001-32323657.html。
[3]〈《網路安全審查辦法》規定 超過百萬用戶網路平台赴國外上市須先申報安全審查〉，《中時新聞網》，2022年1月4日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220104001732-260409?chdtv。
[4]第二章「資訊服務規範」《第6條》提出大數據運算推薦服務提供者應當「堅持主流價值導向積極傳播正能量」；《第7條》「明確演算法推薦服務提供者主體責任」構建平台問責體系；《第9條》「建立健全用於識別違法和不良信息的特徵庫」。
[5]第三章「用戶權益保護」《第18條》明確不得利用演算法推薦服務誘導「未成年人」沉迷網路，應當便利「老年人」安全使用演算法推薦服務《第19條》，應當保護「勞動者」建立完善平台訂單分配、報酬構成及支付、工作時間、獎懲等相關演算法《第20條》，以及不得根據「消費者」偏好、交易習慣等特徵利用演算法在交易價格等交易條件上實施不合理的差別待遇《第21條》。
[6]第四章「監督管理」要求，具「輿論屬性」或「社會動員能力」大數據運算推薦服務提供者應當在提供服務之日起10個工作日內向中共當局填報備案信息，並「配合」有關部門開展「安全評估」和「監督檢查工作」《第24條》。
[7]〈在美中概股 掀赴港二次上市〉，《經濟日報》，2021年7月8日，https://money.udn.com/money/story/11038/5585910。
[8]〈領英將關閉中國服務，美國主要社交網站「絕跡」中國〉，《紐約時報中文網》，2021年10月15日，https://cn.nytimes.com/technology/20211015/linkedin-china-microsoft/zh-hant/。
[9]〈《國際經濟》SEC敲定外企問責法 滴滴出行宣布從美國下市〉，《中時新聞網》，2021年12月3日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20211203001677-260410?chdtv。
[10]〈北京證交所開張 81家企業首批交易〉，《法國國際廣播電台》，2021年11月15日，https://www.rfi.fr/tw/中國/20211115-北京證交所開張-81家企業首批交易。