「經濟制裁」有效嗎？俄烏戰爭的啟示
2022.04.14
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壹、新聞重點
2022年2月21日，俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）簽署行政命令承認烏東頓內茨克（Donetsk）和盧甘斯克（Luhansk）兩人民共和國的獨立，並派兵執行所謂的「維和行動」。此舉導致美國及其友盟落實此前將對俄國施以「經濟制裁」的警告；2月24日俄國以「特別軍事行動」（special military operations）為名，全面入侵烏克蘭後，各國的制裁更多，並有愈來愈多國家與企業跟進。這些措施主要包含限制與俄國中央銀行的交易、將若干銀行逐出「環球銀行金融電信協會」（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications, SWIFT）支付系統、凍結個人與企業的資產、取消「貿易最惠國」待遇、禁止自俄國進口能源、實施出口管制，與中止「北溪2號」（Nord Stream 2）天然氣管線的審核等。3月24日，美國偕同歐盟與七大工業國組織（G7）提出新一輪措施，將制裁對象延伸至400多名俄國菁英、國家杜馬（Duma）議員，與國防企業，並宣布打擊規避制裁的倡議。
迄3月底，這些制裁迫使俄國中央銀行將利率調升至20%並強迫其出口商拋售外匯收入、該國2022年的經濟預期緊縮15%以上、通貨膨脹較前年度提升15%、政府債券被國際信評機構降等為垃圾級、400多家跨國企業退出俄國、盧布匯率的大幅變動與貶值、企業的零組件短缺、民眾的擠兌與搶購民生物資等。儘管如此，俄國的經濟損失與社會不安似乎（仍）無法影響普欽的決策。報載俄國擬於5月9日（即第二次世界大戰的勝利日）前結束戰爭，但這似乎肇因於俄軍戰果不如預期甚於「經濟制裁」的衝擊。[1]
本文探討「經濟制裁」的限制。俄烏戰爭爆發後，不乏論者認為美國主導的「經濟制裁」快速且全面，展現國際社會的意志與團結，更將使中國重新評估攻台的後果。[2]本文則認為此一觀點過於樂觀；「經濟制裁」不應作為嚇阻與懲罰侵略者的主要政策工具。
貳、安全意涵
「經濟制裁」帶有懲罰的性質，透過限制性的措施為目標國帶來經濟與社會的痛苦，從而迫使其決策者改變行為。此一過程是否或如何發生，既有研究尚無定論。以下從俄國內部與國際互動兩層面析論。
一、「經濟制裁」難在俄國產生實質政治壓力
「經濟制裁」是否發揮「由下而上」的懲罰效果，首先取決於目標國的政經情勢。若一國內部有明顯的政治分歧（如族群對立），則「經濟制裁」帶來的衝擊較易激化群體間的衝突而形成政治危機。其次，懲罰隱含的可能性之一，是政權的更迭，亦即受影響民眾因不滿而決定推翻該政府。對此，決策者可能為保其權位，試圖減緩制裁的代價而屈服，但也可能反向操作，將國際的制裁標舉為國家民族的威脅而訴求內部的團結。[3]
俄烏戰爭爆發後，高達58%的俄國民眾支持普欽的決策，僅23%反對。隨著戰事的受挫、日益增加的傷亡與國際制裁的效果持續發酵，此一支持度不太可能維持。惟在普欽嚴密掌控俄國社會的情況下，民意縱使反彈，亦恐難化為實質的反對運動。在戰爭爆發的一週內，俄國政府即逮捕高達 7,000名抗議民眾並強化控管國內媒體及輿論。美國總統拜登（Joe Biden）於3月26日在華沙的演說中，直指不能讓普欽繼續掌權。雖然白宮官員隨後澄清，但拜登此語勢將加深普欽的不安而進一步鞏固權力。這些跡象顯示，「經濟制裁」恐難在俄國內部產生足夠的政治效應。[4]
二、國際制裁存有弱點而致可信度不足
在國際層次，「經濟制裁」能否使被制裁者讓步，需滿足頗為嚴苛的條件。首先是一定程度的國際合作。愈多國家願意加入制裁行列，制裁的力道越強；但這也愈容易使部分國家或企業有「搭便車」或從中得利的動機。國際制裁聯盟因此往往不易維持。其次是制裁者傳遞決心的訊號。「經濟制裁」同時影響制裁者與被制裁者，是一個代價高昂的手段，制裁者可藉此彰顯其決心與可信度。問題在於，制裁者為展現其可信度，其手段往往不能僅止於「經濟制裁」，而需搭配其他強度更高的威脅如軍事武力的使用。論者乃主張被制裁者如若讓步，真正的原因並非「經濟制裁」，而是制裁者使用武力的威脅。最後則是被制裁者對未來衝突的預期。若其認為和制裁方的衝突將持續發生，則當前的退讓將導致日後談判籌碼的喪失，是難以接受的選項。[5]
就當前的局勢來看，俄國勢難因「經濟制裁」而妥協。首先，國際制裁聯盟的立場不一，特別是在「能源制裁」的議題上。德國總理蕭茲（Olaf Scholz）反對立即限制俄國的能源出口，因為此舉將導致歐洲的經濟蕭條。即便俄軍在基輔鄰近城市布查（Bucha）犯下的人道慘案於2022年4月初遭揭露，導致德國國防部長蘭布雷特（Christine Lambrecht）表示歐盟應討論禁止俄國天然氣進口，此議在德國內部亦未成為共識。其他保持「中立」的國家特別是中國協助俄國與否，亦將影響現有制裁的成效。其次，美國與北約成員國無意協防烏克蘭，並拒絕烏克蘭劃設「禁航區」（no-fly zone）的請求。此舉雖意在避免和俄國發生直接衝突，但後者可能做出國際的反制僅止於「經濟制裁」之解讀。最後，普欽發動戰爭的論據之一是北約的持續東擴。此見成立與否容有疑義，但普欽有理由相信其若妥協，將鼓勵北約持續進逼。[6]
參、趨勢研判
一、「經濟制裁」成為削弱俄國國力而非逼迫其停止戰爭的手段
綜上所述，僅憑「經濟制裁」，尚不足以逼迫普欽停止戰爭。論者進一步指出，若欲使「經濟制裁」發揮改變俄國行為的效果，各國尚需提供足夠的誘因，例如明確指出若俄國停火，某些制裁措施將得以放寬。缺乏此一誘因，俄國可能做出無論其退讓與否，各國終將實施制裁的結論。俄國官方於3月9日表示美國已向俄國宣告發動「經濟戰」（economic war），顯示「經濟制裁」不但無法改變俄國的行為，反而加劇雙方的對立。困難在於，在當前懲罰侵略者的國際氛圍下，由制裁的一方率先提供誘因以引導俄國改變行為，恐將使決策者被視為向俄國示弱；各國亦可能擔心俄國僅是假意迎合，實則趁機持續乃至加大其侵略行動。
爰此，「經濟制裁」的實質效果，可能以孤立俄國經濟並削弱其政軍實力居多，而較非促使其停火乃至撤軍。對美國來說，懲罰俄國不僅具正當性，且有助於美國在與俄國的戰略競爭中勝出，不失為合理的政策工具。惟就終止俄烏戰爭來說，「經濟制裁」的效果恐將有限。[7]
二、「經濟制裁」難以「嚇阻」與「懲罰」中國對台動武
論者嘗以「經濟制裁」比擬司法正義，認為其效果應分四階段而論，即「嚇阻」（deterrence）、「執行」（enforcement）、「懲罰」（punishment）與「重建」（rehabilitation），其中「重建」指行為的改變。俄烏戰爭的爆發，意味美國、北約與歐盟的「嚇阻」失敗；這些國家雖能快速制裁俄國，達到「執行」與「懲罰」的效果，但迄今俄國未有消弭戰火的跡象，「重建」因此是失敗的。整體而言，「經濟制裁」僅能宣稱部分效果，但在最重要的「重建」或行為改變上，目前尚無具體成效。
爰此，美國與其他國家固然可宣揚「經濟制裁」對俄國的衝擊，但對於面臨中國威脅的台灣而言，台灣不能僅因「經濟制裁」在「懲罰」階段有效，而忽視其「嚇阻」的失敗。就「執行」來說，以中國經濟和世界的連結較俄國更廣且深，一旦其對台灣動武，多少國家願意冒著自身經濟遲滯的風險而制裁中國，更不無疑問。由此延伸，「經濟制裁」的「重建」效果亦頗為堪慮。俄國因發動戰爭而受「經濟制裁」一事，對中國恐將僅有部分警示作用，「經濟制裁」從而不應是台灣與國際社會仰賴的政策工具。
[1] 各國對俄國的經濟制裁，參見Chad P. Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline,” Peterson Institute for International Economics, March 24, 2022, https://tinyurl.com/27hsm8nx; “Fact Sheet: United States and Allies and Partners Impose Additional Costs on Russia,” The White House, March 24, 2022, https://tinyurl.com/2p9cemc2；經濟制裁對俄國的衝擊持續變動，除前揭白宮的聲明，另可參見House of Commons Treasury Committee, “Defeating Putin: the Development, Implementation and Impact of Economic Sanctions on Russia,” House of Commons, UK, March 23, 2022, https://tinyurl.com/bdtkxc5t, pp. 12-15; Gary Clyde Hufbauer and Megan Hogan, “How Effective are Sanctions Against Russia?,” Peterson Institute for International Economics, March 16, 2022, https://tinyurl.com/2p8sm27u；俄國訂立戰爭結束日期的報導，參見Lora Korpar, “Ukraine Claims Russia Wants to End War by May 9, Its WWII ‘Victory Day’,” Newsweek, March 24, 2022, https://tinyurl.com/vscbbyzn。
[2] John Feng and David Brennan, “China, Eyeing Taiwan, Sees Lessons in Russia's Reckless Ukraine War,” Newsweek, March 15, 2022, https://tinyurl.com/2p85vff3; James Curran, “Sanctions on Putin Offer no Playbook for China and Taiwan,” East Asia Forum, March 8, 2022, https://tinyurl.com/m46bu4a2.
[3] Daniel Drezner, “The Complex Causation of Sanction Outcomes,” in Steve Chan and A. Cooper Drury (eds.), Sanctions as Economic Statecraft: Theory and Practice (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2000), pp. 213-215.
[4] 各機構對俄國民意支持俄烏戰爭的調查結果不一，此處引用較保守的數字，但亦有近6成民眾支持。參見Claire Parker, “58 percent of Russians Support the Invasion of Ukraine, and 23 Percent Oppose it, New Poll Shows,” The Washington Post, March 8, 2022, https://tinyurl.com/2p97uev3；普欽對境內反對勢力與輿論的控制，參見Brian Grodsky, “Economic Sanctions May Deal Fatal Blow to Russia’s Already-weak Domestic Opposition,” The Conversation, March 4, 2022, https://tinyurl.com/yck5e7a6；拜登的言論與白宮的澄清，參見Jarrett Renshaw and Karol Badohal, “Biden Says Putin ‘Cannot Remain in Power” in Fiery Speech on Ukraine War,” Reuters, March 27, 2022, https://tinyurl.com/2tk9jsy3。
[5] Daniel Drezner, “The Complex Causation of Sanction Outcomes,” pp. 215-217.
[6] 德國對「能源制裁」的立場，參見 Laurenz Gehrke and Hans von der Burchard, “Scholz: Russian energy ban would mean European recession,” Politico, March 23, 2022, https://tinyurl.com/3ew32b3y; “EU Must Discuss Import Ban on Russian Gas, Germany Says,” Reuters, April 3, 2022, https://tinyurl.com/2p8y2rpd；中國的立場對「經濟制裁」的影響，參見Christina Wilkie, “Russia Sees China as Lifeline Against Sanctions, but U.S. Threatens ‘Consequences’ if Beijing Helps,” CNBC, March 16, 2022, https://tinyurl.com/2s3ae8u6；北約拒絕劃設「禁航區」的考量，參見Lili Bayer, “NATO Won’t Establish No-fly Zone Over Ukraine, Stoltenberg Says,” Politico, March 4, 2022, https://tinyurl.com/wx89kx54；普欽對「北約東擴」的立場，參見Wolfgang Richter, “NATO-Russia Tensions: Putin Orders Invasion of Ukraine,” Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), March 1, 2022, https://tinyurl.com/2p9ektzz; Hal Brands, “Putin’s Biggest Lie: Blaming NATO for His War,” Bloomberg, March 13, 2022, https://tinyurl.com/4w7scjza.
[7] 「經濟制裁」的目的是削弱俄國實力或逼迫其停戰的討論，參見Daniel Drezner, “What is the Plan Behind Sanctioning Russia?” The Washington Post, March 1, 2022, https://tinyurl.com/yszz8rw2；俄國將制裁視為「經濟戰」，參見Lexi Lonas, “Kremlin: US Has Declared ‘Economic War’ Against Russia,” The Hill, March 9, 2022, https://tinyurl.com/2pvtype4。