日本《自衛隊法》「海外僑民等的運送」修正意涵
2022.04.14
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壹、新聞重點
2022年2月8日，日本政府於第208次國會中，提出《自衛隊法》第84條4「海外僑民等的運送」修正案。[1]
去（2021）年8月15日，阿富汗情勢惡化時，日本政府因延遲派遣飛機前往撤僑，導致日本駐阿富汗大使館包含高橋良明公使等12名職員，搭乘喀布爾國際機場內的英國軍機，倉促逃離阿富汗，前往杜拜避難。美國當時曾通知日本政府將協助撤離大使館的日本僑民，但條件是須在指定時間內抵達喀布爾國際機場集合，若超過時間將無法給予安全保證。最後雖突破萬難抵達機場，但因美軍機停靠位置距離太遠，機場內又相當混亂，日本轉而向英國求助，撤僑過程千鈞一髮。[2]
與此同時，受雇於日本駐阿富汗大使館、「獨立行政法人國際協力機構」（Japan International Cooperation Agency, JICA）等當地雇員及家族約500人就沒有那麼幸運，因種種的原因導致全員留在阿富汗，無法順利離境。日本國內有輿論表示，這些職員也替日本工作，應該一同撤離才對。[3]這次撤僑行動，自衛隊雖派遣2架C-130、1架C-2運輸機及1架B-777共4架，約260名自衛隊員前往阿富汗救援。[4] 但最後搭乘自衛隊飛機離開的只有一名日本籍女性記者以及美國政府委託護送的14名阿富汗人而已。當時自衛隊雖完成任務，但整個救援行動計畫，飽受各界批評。
然而，這次韓國的阿富汗救援行動計畫，卻展現出比日本更快速且更人道的作為。例如韓國決定派機前往阿富汗救援的時間就比日本提早一個禮拜，並同意把韓國駐阿富汗大使館工作的當地職員約400人撤回韓國等。
有鑒於此，日本首相岸田文雄在2021年12月13日眾議院預算委員會指出:「已指示相關單位針對法條的內容是否還有修改的空間進行討論」。[5] 岸田首相亦表示，在面對海外危機時，盼日本能夠更大限度地實施撤僑行動。
本文將針對上述的問題，對《自衛隊法》第84條之4「海外僑民等的運送」的原案及修正案的內容進行分析比較，並探討其意涵。
貳、安全意涵
一、撤離對象範圍擴大
根據《自衛隊法》第84條之4「海外僑民等的運送」規定：「當外務大臣向防衛大臣說明，目前外國正發生災難、騷亂或其他緊急情況，海外的日本人需移送至安全地區進行避難時，可請求防衛大臣派遣自衛隊飛機前往該區執行撤僑任務」。[6] 同條文內，關於外國人的撤離有以下規定：「當防衛大臣受外務大臣的請託，必須對某外國人進行生命或身體的保護時，該外國人才有資格與日本人同乘自衛隊專機離開當地」。該條文內對於外國人的資格認定並無相關規定，定義相當模糊不清。再者自衛隊的撤僑任務中，倘若當地已無日本僑民，只剩下在日本企業或組織工作的外國人時，自衛隊即不能再向該地派遣運輸機艦，進行救援。
然而，新的修正案將撤離對象擴大到非日本籍的「日本配偶或子女」、「名譽總領事或名譽領事」、「駐外使館或獨立行政法人的當地職員」等，即使撤離的對象沒有日本籍時，亦可派遣自衛隊的飛機對外國人進行撤離。[7] 換言之，為避免阿富汗撤僑的尷尬狀況重演，日本政府修法放寬條件，讓非日本籍且對日本有貢獻的外國人，可同乘撤僑專機離開，前往安全地區避難。
二、不再指定政府專機為撤僑的優先運輸工具
根據《自衛隊法》第84條之4「海外僑民等的運送」第2項的規定，對海外的日本人進行撤離時，原則上必須優先使用政府專機。[8] 但某些狀況無法立即使用政府專機時，可改派自衛隊的運輸機及船舶，進行撤僑。在新的修正案中，為了讓救援更加彈性，將不再指定政府專機作為撤僑的優先運輸工具，讓機動性較高自衛隊運輸機或船艦，擔任撤僑的任務。
三、修改「確保可安全進行運送」
根據現行法條規定，日本政府進行撤僑的前提是必須先判斷當地情勢，在「確保可安全進行運送」原則下，才會派遣飛機前往救援。然而，這次阿富汗撤僑，日本政府因花費太多時間在確認當地的安全性，導致延遲派遣飛機，而錯失良機。
新的修正案提出，只要防衛大臣與外務大臣間，認定運輸中有避險的措施時，依據「採取的預防措施」，可同意派遣自衛隊進行撤僑。條文的修改，目的就是對安全性重新定義，從而積極派遣自衛隊，快速執行撤僑任務。
參、趨勢研判
一、我國可強化與海外僑界在海外急難救助的合作
我國雖無類似《自衛隊法》「日本海外僑民等運送」相關法條的規定。但外交部於2019年完成修正《外交危機處理要點實施規定》，新增依緊急狀況事件之嚴重程度，啟動不同層級與規模（司級、部級或國家級）之應變機制運作方式條文，使權責更為分明。[9] 換言之，只要「危機應變機制」啟動後，我國將採取適當應變措施。例如條文內規定「遇有接駁或安置僑胞或旅外國人之必要時，洽請國內相關主管機關及督導駐外機構採取相應措施，如派遣機、船、艦接運，在中途安全點設置接待所等」。[10]
舉例來說，這次烏俄戰爭的撤僑任務上，除了外交部、僑委會及相關部會協助撤僑外，[11] 外貿協會亦扮演重要角色。外貿協會在全球有60餘個據點，在沒有如外交部等官方駐外單位的11個國家，如烏克蘭，外貿協會駐外單位也會接到並處理國人急難救助，配合外交部執行第一線的保僑、護僑工作。這次烏克蘭撤僑，外貿協會與當地台商積極合作，在8天內進行四波專車撤僑行動，並成功撤離43位國人。[12] 因此，強化結合海外僑胞或商界的網絡，可更進一步保護旅外國人的安全。
二、我駐外機構可嘗試與友台外館於撤僑議題上積極合作
當境外發生「各種重大災難」時，我國各部會權責分工，盡所能保護旅外國人的安全。例如外交部負責聯繫、規劃執行，與相關部會進行協調機制，協助旅外國人及我國僑民進行緊急避難行動。在平時階段，外交部及駐外機構會設置「緊急應變小組」機制，進行業務性質分工。每個外館的特性不同，處理的機制也不盡相同。假設，當境外發生重大災難，我國不易派遣軍機、艦或包機前往該區撤僑時，我國駐外館可與其他友台國家的外館平時保持密切聯繫，建立相關機制，以便於緊急情況時提供我協助，迅速且平安將僑民撤離。
[1]〈国会提出法案 第208回国会（常会）提出法案〉，《日本防衛省自衛隊》，2022年2月8日，https://www.mod.go.jp/j/presiding/houan/index.html。
[2]〈緊迫のアフガン13日間 退避ドキュメント〉，《NHK 政治マガジン》，2021年9月8日，https://www.nhk.or.jp/politics/articles/feature/67332.html。
[3]〈日本のアフガニスタン退避作戦を検証する〉，Nippon.com，2021年11月8日，https://www.nippon.com/ja/in-depth/d00765/。
[4]〈在アフガニスタン・イスラム共和国邦人等の輸送の終結について〉，《日本防衛省自衛隊》，2021年8月31日，https://www.mod.go.jp/j/press/news/2021/08/31b.pdf。
[5]〈首相、自衛隊法改正を検討 アフガン邦人退避踏まえ〉，《日本経済新聞》，2021年12月13日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA133200T11C21A2000000/。
[6]〈防衛省設置法等の一部を改正する法律案新旧対照条文〉，《日本防衛省自衛隊》，2022年2月8日，https://www.mod.go.jp/j/presiding/houan/pdf/208_220208/04.pdf。
[7]同上。
[8]目前日本政府擁有兩架專機，提供給首相等貴賓出訪和出席國際會議使用。目前為第二代機型「波音777-300ER」，自2019年4月開始啟用，與原來的波音747相比，它更省油，續航里程更長，是一架環保的飛機。日本政府的專機可用於緊急情況下撤離日本僑民、國際緊急救援活動和國際和平合作活動等。實際飛行由位於航空自衛隊千歲基地的特種航空大隊負責。換言之，所有工作人員都是自衛隊人員，包括負責為首相等乘客提供機上服務的飛行員和空服人員。另外，在飛行時，兩架專機將一起飛行，自衛隊負責維修的人員會隨行。
[9]〈外交危機處理要點實施規定〉，《中國民國外交部 主管法規查詢系統》，2019年1月3日，https://law.mofa.gov.tw/law_out/LawContent.aspx?id=GL000035#lawmenul。
[10]同上。
[11]〈外交部安排第三輛烏克蘭撤僑專車已順利入境波蘭，撤僑任務告一段落〉，《中國民國外交部》，2022年3月4日，https://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=95&s=97464。
[12]〈戰火中撤僑43人 貿協駐烏主任徐裕軒還原8天所見〉，《聯合新聞網》，2022年3月12日，https://udn.com/news/story/6656/6158209?from=udn-ch1_breaknews-1-0-news。