英國新版《網路安全法》強化對網路平台監管權力引發爭議
2022.04.14
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壹、新聞重點
2022年3月17日，英國數位、文化、媒體暨體育部（Department for Digital, Culture, Media and Sport, DCMS）公布新版《網路安全法》（Online Safety Bill）草案並送至國會審查，預計順利的話可望在今年下半年獲得兩院通過。迨形成正式法律之後，英國通訊管理局（Office of communication, Ofcom）將對網路服務業者擁有更大的管理權力。相較於2021年的草案原始版本，此次新版內容更加強調對大型網路科技公司的監管以及線上內容的「安全性」，並大幅縮短科技公司應對未來法案通過後的適應過渡期。針對違反法律之平台，公司管理階層有義務配合通訊管理局在期限內做出改善或協助調查，否則將可能遭到起訴。[1]鑒於該法案對Meta旗下的臉書（Facebook）、Instagram、YouTube、Twitter以及TikTok等企業可能造成的衝擊與對全球網路治理可能帶來的啟示，值得進一步關注。
貳、安全意涵
一、《網路安全法》落實2019年的《網路危害白皮書》建議
2019年4月初，英國數位、文化、媒體暨體育部與當時的內政部（Home Office）針對防治網路霸凌、恐怖主義的網路傳播、兒童性犯罪與假訊息等議題發布了《網路危害白皮書》（Online Harms White Paper）。[2]其中，《白皮書》提議立法強化對「以使用者生成內容或線上互動」的社群媒體施加「看管義務」（duty of care），不履行義務的公司將被罰款。就此而言，《網路安全法》可說是對上述提議的回應與落實。過去很長一段時間，臉書、Instagram、YouTube、Twitter等這類大型網路平台公司多主張自己僅是提供網路資訊流通的平台，不願意介入內容審查並主張自律原則。然而，在當年的討論背景中，已有諸多實例表明，自律原則無法解決網路有害內容的問題，因而出現要求平台業者須擔負相關責任的聲音。
時至今日，網路平台介入人們生活之深入與產生的影響有增無減。假訊息（disinformation）對民主社會共識的形成與選舉造成的危害，更是亟需公私協力機制的運作。在此情況下，除了要求大型網路平台業者扮演更加積極的角色，移除有害內容，過去被視為商業機密的演算法，已成為難以迴避的焦點。《網路安全法》即要求大型網路平台業者需透過演算法，盡量降低有害內容被推廣的可能，並發布透明性報告，公開自身在處理有害內容的成果。
二、通訊管理局透過間接方式加大對網路平台的監管
新版《網路安全法》以間接的方式，透過加大對網路服務業者處理有害內容的規範，達到營造安全網路環境的目的。基於網路服務型態與性質的差異、平台使用者的數量與傳播影響力大小等要素，法案進一步區分以搜尋引擎為主的「搜尋服務」（search service）以及以社群媒體為主的「使用者對使用者服務」（user-to-user service）兩類，訂出程度有別的義務要求。對於違反規定者，通訊管理局有權要求業者提出說明，並可能對其裁罰，罰款最高可達業者全球年營業額 10% ，甚至做出關閉平台的處分。
實際上，法案針對何謂有害內容，採取了明示的做法。這些包括網路詐欺廣告、恐怖主義、性犯罪等；一旦發現相關內容，平台需將其移除，但使用者可以提出申訴。為了維護民主價值與權利，一些所謂「合法但有害」的內容，例如種族歧視或是厭女症等這類遊走於灰色地帶的言論，也以明示方式納入管理。此外，出於保護女性的目的，透過社群媒體或Airdrop或藍芽方式傳送不雅照片的行為（又稱網路暴露，Cyber-flashing）也被法案明載列為違法事項。英國政府在其新聞稿中引用英國倫敦大學學院（UCL）教授Jessica Ringrose於2020年的研究，調查發現有7成6比率的12-18歲的女青少年曾經在網路環境中遇到這類騷擾。而針對保護兒童，法案也將要求涉及色情內容的網站（包括商業網站）必須確保用戶年滿18歲，也就是年齡核實。[3]
近年來備受關注的錯誤訊息（misinformation）與假訊息亦是重點之一。法案要求平台須在其服務條款中載明它們如何處理假訊息，以及如何協助平台的使用者建立批判性思考能力。平台也須提供通訊管理局相關透明性報告，以及提供學術研究所需資源。
參、趨勢研判
一、法案名詞仍有定義不清疑慮
儘管歷經數年法案終於到最後一哩路，但有關爭議卻不必然會隨著法案進入國會審查而平息，反而仍存在不確定性。有報導指出，法案的設計制定實際上是平衡各方壓力後的妥協結果，因而對主張公民自由的支持者而言，國家在數位領域權力的加大，潛藏著權力過大帶來的不安感；對支持網路平台應持自律原則的團體而言，《網路安全法》介入平台的運作被視為可能會扼殺平台的創新能力，而主張應該改進現行的商業邏輯運作方式；而對兒童保護團體而言，新版法案本身的力度卻可能被認為尚有不足之處。換言之，綜合各方意見的結果，並非各方滿意，反而是各方抱怨。[4]
至於法案內容，公民團體也表達出對「合法但有害」內容定義的疑慮。目前，公開的資訊顯示政府是採取點名部分事例方式引導下一步，如自殘、網路霸凌等，這不僅有模糊不清的問題，更難以涵蓋所有行為，其所衍生之隱憂還在於國家藉此擴權箝制言論自由。總言之，下一波討論預計將在4月中於下議院舉行的2讀階段中進行，有待持續追蹤。[5]
二、民主與威權政體的數位治理議題引發新一波學理研究
英國政府已於2020年2月責成通訊管理局擔任網路內容之監管機關。此次新版法案的提出，更是使通訊管理局的權力與地位擴張。以維護網路資訊的內容安全為由，加大對平台的監管，英國《網路安全法》並非如其所稱的「世界首例」。實際上，歐盟2020年底提出的《數位服務法》（Digital Service Act）亦有類似精神。該法主要規範歐盟市場範圍內網路基礎設施服務提供業者、社群媒體處理平台上的有害內容，以及禁止業者利用兒童或個人隱私資料投放廣告服務。中共多年來經由人大常委會、公安部、公信部、網信辦通過、發布的各式法律、辦法或規定，更早已在中國社會交織出密布的平台監管以及內容審查方式。美國近年來也有相關討論，惟自拜登政府上台以來，因多項法案延宕而仍有待建樹。
上述這些事例發展均反映出，不論民主政體或威權政體，隨著數位社會的推進，國家都與時俱進地逐步拓展對網路空間的治理權力。並且，各國立法機構亦會相互參照法條規範。不可諱言的是，從結果來看，兩者在法律名目與監管手段的差異界線已趨於模糊，僅在「國家與社會關係」的法理念層次出現區別，然在總體趨勢上卻呈現出殊途同歸的現象。預料這將刺激新一波對數位治理的研究。
[1] “Online Safety Bill laid before UK Parliament,” Ofcom, March 17, 2022, https://www.ofcom.org.uk/news-centre/2022/online-safety-bill-laid-before-parliament; “Government response to the Joint Committee report on the draft Online Safety Bill,” GOV.UK, March 17. 2022, https://reurl.cc/NpvrXm.
[2] “Online Harms White Paper,” GOV.UK, April 8, 2019, https://www.gov.uk/government/consultations/online-harms-white-paper.
[3] “’Cyberflashing’ to Become a Criminal Offence,” GOV.UK, March 13, 2022, https://www.gov.uk/government/news/cyberflashing-to-become-a-criminal-offence.
[4] Rowland Manthorpe, “Online Safety Bill: Has the Government Botched its Attempt to Stop the Spread of Hateful Content Online?,” Sky News, March 17, 2022, https://news.sky.com/story/online-safety-bill-has-the-government-botched-its-attempt-to-stop-the-spread-of-hateful-content-online-12568823.
[5] Laura Higson-Bliss, “Online Safety Bill: Ambiguous Definitions of Harm Could Threaten Freedom of Speech – Instead of Protecting it,” The Conversation, March 22, 2022, https://theconversation.com/online-safety-bill-ambiguous-definitions-of-harm-could-threaten-freedom-of-speech-instead-of-protecting-it-179514.