俄烏戰爭下的北約特別峰會
2022.04.14
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壹、新聞重點
俄羅斯入侵烏克蘭滿一個月，北約（NATO）於2022年3月24日召開特別高峰會，包括美國總統拜登（Joe Biden）等北約國家領導人，齊聚於比利時布魯塞爾商討應對俄烏戰爭之策，並邀請烏克蘭總統澤倫斯基（Volodymyr Zelensky）發表演說。高峰會後的《聯合聲明》，以「最強烈措辭譴責俄羅斯的入侵」，呼籲莫斯科立即停戰並撤軍，同時表態將擴大對烏克蘭的軍事援助金額、加強對俄羅斯的制裁與究責、重新規劃檢視北約的軍事部署以因應俄羅斯威脅、並對中國與俄羅斯可能的合作關係發出警訊。北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）稱俄羅斯對烏克蘭入侵，是「（歐洲）一代人中最大的安全危機」，根本地改變了北約整體的安全環境。[1]此次特別高峰會，被視為北約歷史上的重要會議之一，對北約組織發展與歐中關係有著深遠的影響，本文擬就此評析其意涵與可能發展。
貳、安全意涵
一、俄烏戰爭強化了北約團結
自1991年蘇聯（USSR）解體為美蘇冷戰正式劃下句點以來，北約由於欠缺明顯軍事威脅與受到全球化的影響，加以盟國間在國家安全戰略的歧異，導致北約在內部團結上，面臨極大的挑戰。2019年11月因為敘利亞問題，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）曾著名地批評「北約腦死」，因為美國和北約盟國之間，「在戰略決策上毫無任何協調合作」。北約在2020年11月25日公布的《北約 2030：團結迎向新時代》（NATO 2030：United for a New Era）政策報告指出，內部團結是北約發展的關鍵，此正凸顯近年來北約在戰略、理念與行動上，面臨內部分歧的嚴厲挑戰。特別是美國、土耳其與北約歐洲盟國間欠缺戰略協調問題，使得《北約2030》建議以戰略眼光，嚴肅看待北約內部分岐問題。[2]
2022年2月24日爆發的俄羅斯侵略烏克蘭戰爭，戲劇性地讓北約於美蘇冷戰後，再次有了具體而迫切的威脅認知，也促使北約在「集體安全」（collective security）的成立宗旨下，正視團結抗俄的重要性。法國總統馬克宏稱俄烏戰爭，「給了（北約）一次電擊……一個覺醒」，俄羅斯對歐洲邊境威脅，將有助於明確北約的戰略角色。北約特別高峰會《聯合聲明》表示，俄羅斯入侵烏克蘭是「幾十年來對歐洲—大西洋安全最嚴重威脅」。對此，美國拜登總統於高峰會中表示，「北約從未如此團結，且需繼續團結下去，使對俄制裁能長時間維持，左右莫斯科決策」；北約秘書長史托騰柏格則矢言，「我們要團結一致，保持北約強大，維護我們人民的安全」。[3]此次北約臨時高峰會顯示，俄烏戰爭不僅提供了北約的「活化」（revitalized）契機，也強化了北約的內部團結，並改善了北約歐洲國家與美國間的戰略協調合作關係。
二、北約點名警告中國友俄立場
在美、中、俄與歐盟的大國博弈，目前有著「中俄友好」抗衡「美歐同盟」的格局態勢。就在俄羅斯發動侵烏戰爭前，俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）親自出席為美國等西方國家所抵制的2022北京冬季奧運會，藉以展示與中國的友好合作關係。普欽與習近平於2022年2月4日共同發布《中俄關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明》宣稱，「反對北約繼續擴張」與「中俄新型國家間關係超越冷戰時期的軍事政治同盟關係模式。兩國友好沒有止境，合作沒有禁區，加強戰略協作不針對第三國，也不受第三國和國際形勢變換影響」。針對俄羅斯發動於烏克蘭的戰爭行為，北京表示「理解俄方在安全問題上的合理關切」、拒絕將俄羅斯定位為「入侵」者、反對「任何非法單邊制裁」、主張中俄將持續「開展正常貿易合作」、並以棄權方式抵制聯合國譴責俄羅斯侵略烏克蘭案。[4]
針對中國的親俄立場，北約特別高峰會指控俄羅斯侵烏戰爭行為，不僅破壞歐洲和平，更威脅全球安全，因此點名關切北京對俄羅斯的支持。北約以維護國際秩序為名，在高峰會《聯合聲明》呼籲中國，「不以任何方式支持俄羅斯的戰爭，不採取任何行動幫助俄羅斯規避制裁」，並「停止放大克里姆林宮的不實說法，特別是關於戰爭和北約的虛假敘述，以促進和平解決（俄烏）衝突」。對此，北京針鋒相對回應稱，「美國和北約應當同俄羅斯開展對話，而不是再打一場新冷戰」，重申「俄羅斯的合理安全關切同樣應當得到尊重」，反對「針對中方的無端指責和猜忌，更不接受任何施壓與脅迫」。[5]此顯示，中國與北約在俄烏戰爭上對俄羅斯的認知，有著壁壘分明的不同立場，加以中國毫不忌諱的友俄態度，使得北約對中國深感不安與警惕。
參、趨勢研判
一、北約將持續避免與俄羅斯發生直接軍事衝突
澤倫斯基在北約特別高峰會視訊中表示，「戰爭中最糟糕的事，就是尋求協助但卻得不到答覆」。他呼籲北約應採取更強硬的行動反制俄羅斯，同時給予烏克蘭在軍事、外交與經濟上更實際的支援，以協助烏克蘭贏得戰爭的勝利。對此，北約高峰會承諾增加對烏克蘭抗俄戰爭的支持，特別是在網路與核生化安全防護，並繼續對俄羅斯進行「前所未有」的施壓，以結束這場戰爭。此外，為反制俄羅斯可能的核武威脅，北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）警告稱，俄羅斯如果使用核武，將有廣泛後果並將改變戰爭性質，而「你們（俄羅斯）無法在核戰爭中取勝」。不過他也表態，北約不會向烏克蘭派兵的基本立場，因為「向烏克蘭提供支援極為重要。但與此同時，防止這場衝突變成北約和俄羅斯之間的全面戰爭也極為重要」。[6]
面對俄烏戰事持續陷入膠著，烏克蘭所要求的飛機與坦克等武器卻遲遲未來，澤倫斯基怒稱，「我們已經等了31天，誰主導歐洲－大西洋共同體？難道真的還是莫斯科，因為恫嚇？」他失望地表示，「拖延飛機的代價是數千條烏克蘭人命」。[7]北約從反對派兵介入俄烏戰爭，到提供飛機坦克等重型武器裝備的猶豫保留態度，乃至明確拒絕澤倫斯基所一再要求的禁航區設置，再次顯示儘管北約以「最強烈方式譴責」俄羅斯，其對烏克蘭支援是有限的。因為在俄烏戰爭中，避免與俄羅斯發生直接軍事衝突，是北約的底線所在，此將不會因戰事的演進而有所改變，除非俄羅斯將戰爭主動擴張至北約盟國。北約這一立場，也呼應戰前於2022年1月3日美英法與俄羅斯所公布《防止核戰爭與避免軍備競賽的聯合聲明》，「避免核武國家間的戰爭與減少戰略風險，是我們最重要的責任。」
二、中俄「友好合作」將加深北約與中國的嫌隙
北約特別高峰會展現從所未有的團結抗俄共識下，中國與俄羅斯「友好沒有止境，合作沒有禁區」的「戰略協作」關係，勢將更加深北約與中國既存的歧異。早在俄烏戰爭爆發前，由於理念價值與意識形態間的不同，在2020年11月《北約 2030》報告中，北約對中國崛起的全球影響力持負面評價，並將中國定位為「全面性系統對手」（a full-spectrum systemic rival），而不再單純地由經貿關係或區域強權角度看待中國。俄烏戰爭爆發後，北京不顧北約等西方國家強烈反對，不僅在外交上支持遭受孤立俄羅斯，更表態將持續中俄經貿正常關係，此無疑將嚴重降低國際社會對俄羅斯的制裁力道。對此，美國即不斷地公開警告，如果中國幫助俄羅斯規避制裁，甚至提供實質性的援助，中國將面臨嚴重後果。北約秘書長史托騰柏格則表示，「中國絕不能為俄羅斯入侵，提供經濟或軍事支援，北京反而應利用對俄羅斯的重大影響力，推動立即和平解決。」[8]
中國一方面駁斥北約的警告施壓，另方面則企圖展現中國不是俄烏戰爭當事方的中立第三者角色，並藉以凸顯並發揮其國際影響力。因此北京強調中俄「合作關係」，是在「不結盟、不對抗、不針對第三國原則基礎之上發展雙邊關係。雙方將繼續踐行真正的多邊主義，致力於推動世界多極化和國際關係民主化」。不過在實踐上，由於中國與俄羅斯的「友好合作」關係，北京反對將中俄的正常合作視為對俄羅斯的援助，此難免將造成中國是俄羅斯同路人印象，坐實中國為北約「全面性系統對手」的威脅認知。例如俄軍涉嫌濫殺烏克蘭平民證據確鑿，莫斯科面臨全球聲討，北京依舊保持沉默。所以中國雖已警覺俄烏戰爭中成為俄羅斯同路人印象的不利影響，並企圖在多邊主義與多元價值下，正當化中俄「合作友好」關係。不過此對北約成效有限，不僅將無法獲得北約認同，也將加深雙邊既存不信任的競爭關係。
[1] “Statement by NATO Heads of State and Government,” NATO, March 24, 2022, https://reurl.cc/Lpkvm9；〈俄羅斯入侵烏克蘭一個月 北約舉行峰會 3月24日最新情況綜述〉，《BBC中文網》，2022年3月24日，https://reurl.cc/Go1rXp。
[2] “NATO 2030: United for a New Era,” NATO, November 25, 2020, https://reurl.cc/l91ZOd; 鍾志東，〈《北約2020》與中國挑戰虛實〉，《國防安全雙週報》，第18期（2020年12月16日），頁2，https://reurl.cc/yQqkEl。
[3] 斯洋，〈多虧了普京 北約從“腦死亡”到“滿血復活”〉，《美國之音》，2022年3月25日， https://reurl.cc/bkv7Oy；〈俄羅斯入侵烏克蘭滿月：拜登稱對習近平警告非威脅 北京再提生物武器指控〉，《BBC中文網》，2022年3月25日，https://reurl.cc/Y9x6XL；〈俄羅斯入侵烏克蘭一個月 北約舉行峰會 3月24日最新情況綜述〉。
[4] 〈中華人民共和國和俄羅斯聯邦關於新時代國際關係和全球可持續發展的聯合聲明〉，中國外交部，2022年2月24日，https://reurl.cc/7eg2b9； 〈中國稱理解「俄方合理關切」不認入侵 華春瑩：我們不會急於下結論〉，《新頭殼》，2022年2月24日，https://reurl.cc/X4dX3D；〈聯大決議要求俄羅斯撤軍烏克蘭以壓倒性票數通過 中國在表決中棄權〉，《新頭殼》，2022年3月3日，https://reurl.cc/velnXA。
[5] 〈外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，《中國外交部》，2022年3月25日，https://reurl.cc/Mbe6Qk。
[6] 〈澤倫斯基籲強硬抗俄 盼北約、歐盟提供烏克蘭實質援助〉，《公視新聞網》，2022年3月25日，https://news.pts.org.tw/article/573460；〈北約秘書長斯托爾滕貝格表示普京決定入侵烏克蘭是犯下了大錯〉，《法國國際廣播電台》，2022年3月24日，https://reurl.cc/OpZv9y。
[7] 〈北約武器遲不來 澤倫斯基動怒：是不是怕俄羅斯〉，《中央通訊社》，2022年3月27日，https://reurl.cc/8WK4L7。
[8] 〈美中元首通話，拜登警告習近平不要支持俄羅斯〉，《美國之音》，2022年3月19日，https://reurl.cc/pWzDGZ；林育竹，〈三大峰會團結抗俄！北約將增兵4萬 供烏反艦飛彈〉，《TVBS新聞網》，2022年3月25日，https://reurl.cc/9Ojzmn。