日澳《相互准入協定》的簽署與可能發展
2022.04.14
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壹、新聞重點
日本首相岸田文雄（Fumio Kishida）與澳洲總理莫里森（Scott Morrison）於2022年1月6日透過視訊會談並簽署《相互准入協定》（Reciprocal Access Agreement, RAA），該協定是日本在1960年簽署駐日美軍地位協定以來，第二份允許外國軍隊出現在本土的協定。其內容包括允許雙方軍隊互相造訪、簡化進行聯合軍演時攜帶武器入境與海關手續等，促進兩國在彼此領土上進行訓練和聯合軍演，便於進行安保合作，而無需每次都進行磋商。[1] 岸田與莫里森在視訊會議後也發表聯合聲明提到，鑒於中國在海洋活動日趨頻繁，雙方對東海與南海情勢有深刻疑慮，強力反對以武力試圖改變現狀、損害安定的威嚇行為，更強調「台灣海峽的和平與穩定的重要性」。
關於RAA的簽署，日本駐澳洲大使山上信吾（Shingo Yamagami）說：「鑒於安全環境的惡化，日本和澳洲可以一起做的首先是提高威懾力。」莫里森提到，該協議將成為澳洲和日本應對國際不確定性的一個重要組成部分，將支持澳洲國防軍和日本自衛隊之間展開更多複雜的合作，「對澳洲日本以及兩國及人民的安全是一個關鍵時刻。」[2]
貳、安全意涵
日澳兩國自2014年起為了簽署《相互准入協定》而啟動協商，但因日本在刑法上仍保有死刑制度，澳洲則已經取消該制度，雙方就軍方相關人員在日本犯重罪是否也應豁免死刑的關鍵議題磋商並無共識，造成雙方協商陷入僵局。經過6年的談判，菅義偉和莫里森終於在2020年11月達成了原則性協議，並於2022年1月6日正式簽署該協議。
日澳RAA確定，軍方人士執行公務時犯罪由派遣國擁有審判權，公務外犯罪則由當地國進行審判。[3] 日澳簽署RAA之前，雙方曾在軍事互信的基礎之上進行了一年多的會談，該協定目的是要打破法律障礙，允許協議雙方軍隊為訓練或其他軍事目的可進入彼此國家。
這RAA的地位，等同於日本與美國基於「美日安保條約」簽署的美日「行政協定」（An Administrative Agreement）的地位，這是日本首度與美國以外的國家簽署此類協定；日澳軍隊相互准入協定將在兩國各自完成國內批准程序後生效。[4] RAA是日澳雙方軍事互信的表現，不僅把兩國軍事戰略合作提升到新的高度，亦強化了美日澳三方的在印太戰略架構中的軍事合作，其安全戰略意涵如下：
一、中國威脅促成日澳《相互准入協定》
中國正在結合其經濟、外交、軍事與技術實力，在印太地區擴張勢力範圍，並企圖成為全球最具影響力的大國。加上近年中國對第一島鏈附近海域安全的挑釁，已經讓日本與澳洲在印太區域備感壓力，因此除了各自深化與美國印太戰略的合作之外，日澳也正在深化其彼此之間的軍事合作，而RAA的簽署將讓日澳安全關係在印太區域形成另外一股可以遏制中國威脅的軍事聯盟力量。表面上，日澳聯盟的作為在區域上似乎打破了一直以來都以美國為中心的放射狀雙邊安全結構（以美國為中心的軍事同盟），例如：《美日安保條約》、《澳紐美安全條約》、《美菲共同防禦條約》等。
整體來看，這次日澳簽署RAA的主導權並非在美國，但RAA卻強化了傳統以美國雙邊主義為區域安全架構中的橫向連結。該安全連結不需要由美國來主導驅動，而可以提高日澳結盟的軍事能力，也加深雙方在軍事、心理和政治上的聯繫。再者，因為印太戰略所涉及的都是民主國家，其國家安全政策雖可能會隨著選舉而改變，但是在國際上軍事合作關係的制度連結越多，即使政府輪替，整個地區的共同防禦結構就越有可能被維持下去。
二、強化日澳安全關係中的軍事戰略合作
在2007年3月13日，前日本首相安倍晉三（Shinzo Abe）與前澳洲總理霍華德（John Howard）在2007年3月13日簽訂《日澳安全保障共同宣言》（Japan-Australia Joint Declaration on Security Cooperation）[5] 以來，日澳開始視彼此為美國以外的重要安全夥伴與「準同盟國」，以因應中國崛起的現象與中美大國競爭下國際局勢。
自2010年代初以來，不僅澳洲國防軍的軍事人員常派駐日本進行交流，日本自衛隊也都一直在澳洲境內進行訓練，包括：派遣軍艦和軍隊參加由美澳主導的兩年一次「護身軍刀」（Talisman Saber）演習和其他小型演習。日本艦艇還多次與澳洲皇家海軍一起參與輪流在印度洋和西太平洋海域進行的年度「馬拉巴爾」（Malabar）演習和小型南海區域演習。近年來，為了因應東北亞可能發生的危機，在聯合國主導下，澳洲皇家空軍飛機因此可以使用駐日美軍基地。例如：在2019年9月，澳洲更派遣F-18分隊進入日本北海道千歲空軍基地（Chitose Air Base）與日本航空自衛隊進行了首次聯合作戰演習。[6]
由上述可知，在日澳RAA簽署之前，在美國印太安全架構下，雙方已經在提升安全關係，未來雙方在RAA的基礎上將會擴大軍事交流合作，並會從現階段戰術訓練合作（軍隊訓練）往戰略層次的軍事防禦合作（聯合協防）方向發展。
三、日澳雙方可以提供彼此軍事訓練場地
隨著國際安全環境的變化，日本自衛隊相當需要接受實際訓練的機會，以提高其本身的軍事防禦能力。但由於在日本的軍事訓練場域有限以及當地限制過多，日本自衛隊的訓練因此無法做到這一點。在RAA的基礎上，澳洲可以提供北部（尤其是澳洲的北領地自治區）擁有廣大的軍事訓練場，作為日本自衛隊最佳的訓練機會與地點。在日本自衛隊在北澳不僅可以自行訓練，亦可以進行聯合軍種訓練或與他國（美澳）軍隊一起訓練。
若日本自衛隊與澳洲兩棲部隊一起在澳洲北部的達爾文和昆士蘭開展訓練行動，這將是讓自衛隊在日本以外的陌生環境和外國軍隊聯合作戰訓練中，獲得實際作戰經驗的重要途徑。反之，若環境許可，澳洲的兩棲部隊也可以使用這種做法，遠赴日本特定基地進行訓練交流，以提升澳洲部隊的國外訓練經驗與作戰能力。
參、趨勢研判
拜登政府在2022年2月11日最新公布的《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States）報告中指出，中國的脅迫與侵略遍及全球，以在印太地區最為嚴峻，從對澳洲的經濟脅迫、在印度邊境的衝突，到對台灣日益增強施壓，以及對東海與南海鄰邦的霸凌，美國在區域的盟友與夥伴大幅承受中國的損害性行為。[7] 在印太區域中，西太平洋的第一與第二島鏈可以說是美國因應中國擴張而必須強化的戰略部署，日本與澳洲位處於第一島與第二鏈的關鍵位置，雙方在美國印太戰略架構下簽署RAA，將可以深化日澳兩國與美國在西太平洋島鏈防禦的相互操作性（interoperability）。儘管日澳簽署RAA只是個開端，未來雙方在RAA基礎上的發展趨勢有下列兩點研判：
一、有利於日澳建立一支聯合特遣隊
軍事專家葛蘭特（Grant Newsham）舉兩棲部隊為例，在RAA架構中相當有利日本和澳洲將其兩棲部隊合併為一個聯合兩棲特遣部隊，以掌握印太區域（尤其是第一與第二島鏈區域）複雜的海陸空協調作戰，這是兩棲作戰的重要組成部分。[8] 當然，成立聯合特遣隊也可適用於更廣泛的軍事行動，以因應傳統威脅，例如：日澳建立一支由空軍組成的特遣隊，或是由雙方海軍組成的特遣隊，以支援美國在區域上的軍事行動，或與美軍一同在區域進行聯合軍演等等。
二、有助日澳因應印太區域應急行動
隨著中國在東南亞與南太地區的政軍經影響力逐步擴大，日澳除了的確要有足夠的能力去因應這些地區的傳統威脅外，也要有能力處理區域上的非傳統威脅，例如：因應天然災害發生（地震、火山與海嘯等）而必須提供的人道救援與災害防救行動。在建立聯合特遣隊的基礎上，日澳雙方或許可以將聯合特遣部隊派遣到東南亞或大洋洲地區，並將人道援助和救災培訓作為特遣隊的任務之一，以制衡中國擴大對區域非傳統安全領域的影響。此外，在RAA的基礎上，日澳是否會在軍事與外交合作上開展更多其他實際的戰略合作，此仍有待後續觀察。
[1]〈日澳簽署相互准入協定，強化軍事合作對抗中國〉，《中央社》，2022年1月6日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202201060329.aspx 。
[2]〈日澳簽署歷史性《相互准入協定》提高威懾力，顯示對中國軍事擴張的擔憂〉，《關鍵評論》，2022年1月9日，https://www.thenewslens.com/article/161227 。
[3]林勁傑，〈日澳簽互惠准入協定，維護印太和平〉，《旺報》，2022年1月6日，https://www.chinatimes.com/newspapers/20220107000104-260301?chdtv。
[4]Grant Newsham, “Japan–Australia Defence Deal Opens up Opportunities for Closer Cooperation,” The Strategist, ASPI, January 17, 2022, https://www.aspistrategist.org.au/japan-australia-defence-deal-opens-up-opportunities-for-closer-cooperation/ .
[5]Tomohiko Satake, “Australia–Japan Security Cooperation,” Australian Outlook, Australian Institute of International Affairs (AIIA), February 18, 2016, https://www.internationalaffairs.org.au/australianoutlook/australia-japan-security-cooperation/.
[6]陳怡菱，〈日澳簽署「歷史性」協定簡化軍隊互訪程序未大規模演習鋪路〉，《報呱》，2022年1月6日，https://www.pourquoi.tw/2022/01/07/intlnews-neasia-211231-220106-2/。Louis Dillon, “Photo Essay: Exercise Bushido Guardian,” Defense Connect, September, 25, 2019, https://www.defenceconnect.com.au/strike-air-combat/4824-photo-essay-exercise-bushido-guardian。
[7]The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United Strategy,” Executive Office of the President, National Security Council, Washington D.C., February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf, p. 4.
[8]Grant Newsham, op cit.