反制中國無人機侵擾我國領域之合法性
2022.08.26
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壹、新聞重點
中國解放軍在2022年8月初在我國周邊海域軍事演習，雖然目前軍演已宣告結束，仍有不少船艦與軍機在我國附近領域侵擾，並時常飛越我國防空識別區。其中，陸軍金門防衛指揮部表示，在金門空域接連數日都出現中共無人機襲擾，包括進入烈嶼及北碇地區禁限制水域上空。[1] 而我國相關單位則依內部標準作業程序，對無人機射擊信號彈示警，持續保持監控及高度警戒。本文就國際上關於武裝無人機進入一國領域以及反制措施之合法性進行分析。
貳、安全意涵
一、他國無人機未經允許不得進入一國領空
首先須釐清的是所謂「空域」（airspace）的定義與範圍。國際航空法（international air law）在諸多方面皆受到國際海洋法（international law of the sea）影響，例如一國的領空範圍即領海與領土的垂直上空，國家對其領空範圍享有主權與「排他性管轄權」等。惟應注意的是，在國家的領空範圍之外皆為「國際空域」（international airspace），[2]且與國際海洋法不同，國際航空法並不再詳細區分各種區域，像是「大陸礁層」（continental shelf）、「專屬經濟區」（exclusive economic zone, EEZ）的劃分等。因此，「空域」也沒有「無害通行權」（Right of Innocent Passage）的概念，若他國航空器欲「飛越」（overflight）國家上空，必須得到該國同意。
不過，由於空戰的特性極為快速，故許多沿岸國有設置「防空識別區」（Air Defense Identification Zone, ADIZ），其乃依國內法訂定，故對內當然有法律效力，[3] 惟因設置範圍本質上為「國際空域」，為「預警區」的概念，故不能將其與領空同等視之，對他國航空器管制效力也極其有限。至於常見所謂的「空域分類」，為民航（civil aviation）上的分類方式，與涉及國家主權的區別方式，即領空與「國際空域」，並不相同。
由於軍事行動屬於國家主權行使事項，因此國際法對「軍用航空器」（military aircraft）規範極少。國際航空法主要是針對民航方面規範，主要著重在飛航安全的重視，其中最主要的是《國際民航公約》（Chicago Convention on International Civil Aviation, 又稱《芝加哥公約》），該公約之規定亦適用於無人機。但《芝加哥公約》第3條明文規定排除「國家航空器」（state aircraft）的適用，[4]只是第3條分條（Article 3bis）規定「國家航空器」應對民用航空器的航空安全給予應有的「注意」（due regards）。因此，軍機原則上可以自由地在國際空域飛行，但需要注意民航機的安全。軍機需得領空主權國授權方可進入，[5] 若未得該國同意而進入其領空時，該國可以對其採取適當處置措施。
二、使用武裝無人機應遵守相關國際法規範
國際法本身並未直接針對「武裝無人機」（armed drones / combat drones）有特定規範，但因其武裝或軍事性質，在國際上的買賣與使用上，除了傳統國際法之外，亦涉及不少國際武器貿易相關規範。例如聯合國《武器貿易條約》（Arms Trade Treaty, ATT）雖未直接使用「無人機」（drones）一詞，但其內涵亦包括無人機。在《聯合國常規武器登記冊》（United Nations Register of Conventional Arms, UNROCA）中主要定義了七類常規武器，包括「作戰戰車」（battle tanks）、「裝甲車」（armored combat vehicles）、「大口徑火炮系統」（large-caliber artillery systems）、「戰鬥機」（combat aircraft）、「攻擊直升機」（attack helicopters）、「軍艦」（warships）以及「飛彈與飛彈發射器」（missiles and missile launchers）。而其中所提的「戰鬥機」（combat aircraft） 內容即包含了「無人機」（drones 或 Unmanned combat aerial vehicle, UCAVs）。[6]
是故，國家使用武裝無人機「本身」並不會違法，但其買賣與使用上受到國際上諸多規範，例如在進行交易時必須向聯合國登記處（UN Register）報告，現行《武器貿易條約》附錄格式中「戰鬥機」（Combat Aircraft）區分了「有人」（manned）或「無人」（unmanned）的選項。
而國家在使用武裝無人機進行軍事任務時，其合法性的判斷，視該無人機的用途以及實際使用方式而定。無人機並不屬於國際法所禁止的非法武器項目，國際法禁止那些無法符合戰爭法上「區分原則」或是屬於「引起過分傷害或不必要痛苦性質的武器」，例如「化學武器」（chemical weapons）或「殺傷人員地雷」（anti-personnel mines）等。但武裝無人機在使用上，仍需合於國際法的相關規範，例如合法武力使用之相關規定（jus ad bellum，或「訴諸戰爭權」），而在「武裝衝突」（armed conflict）的情況下，也不能用於生化武器這類國際法上禁止武器類別的載台。
參、趨勢研判
一、武裝無人機發展與運用將成為各國重點
目前軍事無人機主要用於偵察、監視或情報目的，實際上作為武器用途並不多，但亦有部分作為武器載台（platform）之無人機。不過，經過多年發展與國家戰略需求，不少國家近年發展攻擊型無人機，或是用於戰爭用途的武裝無人機，特別是美國、俄羅斯、中國以及土耳其等國都有成功發展武裝無人機。[7] 歐洲近年亦朝武裝無人機的方向發展，例如MALE無人機（European Medium Altitude Long Endurance Remotely Piloted Aircraft System, MALE RPAS, or “Eurodrone”）發展計畫，MALE無人機原本主要用於偵察等功用，但未來欲將其作為武器用途。[8] 不過，由於並非所有國家在一開始都接受武裝無人機的發展，特別是德國，歐洲MALE無人機尚未武裝化也是因為德國一直反對，德國軍方原本只允許使用於偵查的非武裝無人機，然而在俄烏戰爭後使其政策有所改變，在今年4月德國通過決議，允許部署武裝無人機。[9] 在MALE無人機的部分，德國也表示不排除未來武器化的可能。[10]
此外，由於無人機的特性，部分國家像是美國、以色列等，將其用於「暗殺行動」，或所謂的「定點清除」（targeted killing）等目的。美國在近年反恐戰爭與打擊恐怖主義即是使用攻擊型無人機在他國進行暗殺任務，例如今年8月初美國使用攻擊型無人機在阿富汗暗殺蓋達組織（Al Qaeda）首腦Ayman al-Zawahiri，但這些暗殺行為在法律上有不少爭議。[11]
二、反制無人機措施須考量合法性以及比例原則
中國解放軍近年在我國領域範圍侵擾案例越來越多，雖然極少進入我國領空或領海，然而無人機的使用亦漸漸增多，此次軍演更是有侵入我國離島領空之嫌。目前偵測到的中國無人機雖然並非作為攻擊用途，然而有不少無人機為「偵打一體」，[12] 且似意圖透過無人機方式對我國重要軍事基地進行偵察與情資蒐集等行為，我國相關軍事單位均以合法但不升高衝突的方式應處。
一般國家因應他國無人機進行偵察或攻擊行為可採取合法且適合的反制措施，其應考量的重點是反制措施的「強度」（intensity）與「時機」。原則上，反制的目的係為了終結先前的偵察或攻擊行為，而不應再進行進一步攻擊動作，故針對此類無人機最適合之方式即是使其無效化，包括攔截或訊號干擾等。而若是攻擊型的無人機，國家亦有可能行使「自衛權」（right to self-defense ），此時反制的時間點極為重要，且尚須考量比例原則與必要性原則。
而國家在面臨此類偵查型無人機侵擾，另一困難點是難以確實判斷究竟是否進入國家領域內，故若不至於對國家安全有立即影響，即使當下判斷合法，政治考量與政策選擇可能更為重要。國家通常傾向選擇避免衝突升高的解決方式，例如在2019年，伊朗射下美國偵查型無人機，此乃美伊兩國30年來首次軍事接觸，惟究竟發生在伊朗領空或是國際水域上有爭議，而事後美國情資指出，應是在國際空域被擊落。時任川普總統（Donald Trump）原本態度強硬欲對伊朗採取軍事行動，但最後卻又作罷。[13] 就國際法而言，若美國無人機已進入伊朗領空，伊朗攻擊美無人機為合法，然而若在國際空域則否，美國即有合法理由對伊朗採取軍事行動。但由於無人機的特性之一即是避免人員傷亡，時任川普總統也表示，其中止軍事行動的決定也是認為由於沒有人員傷亡，攻擊伊朗的行為將不符合比例原則。[14]
[1]〈共軍無人機連4日襲擾 金防部今晚再驅離1架〉，《自由時報》，2022年8月7日，https://news.ltn.com.tw/news/Kinmen/breakingnews/4017802。
[2]“Article 12 of the Convention on International Civil Aviation,” ICAO, Annex 2 & Doc. 7030.
[3]楊長蓉，〈防空識別區立法之重要性與戰略意涵〉，《國防安全雙週報》，2021年5月28日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=812&pid=1694。
[4]International Civil Aviation Organization, “Unmanned Aircraft Systems,” ICAO Circular 328-AN/190, 2011.
[5]例如美國US Code規定外國軍機僅能在國務卿授權下於美國境內飛行。參閱法條 49 U.S. Code § 40103 - Sovereignty and use of airspace.
[6]“Categories of Major Conventional Arms,” UNROCA, https://www.unroca.org/categories.
[7]“Who Has What: Countries Developing Armed Drones,” New America, https://reurl.cc/ZbyReQ.
[8]“Spain Partners with Germany, France and Italy to Build Europe’s Largest Military Drone,” Atalayar, January 29 2022, https://reurl.cc/QbZ1Ro.
[9]〈德國加強防禦能力 將首度取得武裝無人機〉，《中央廣播電台》，2022年4月6日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2129275.
[10]“Germany Green Lights Use of Armed Drones after Years of Debate,” Defense Brief, April 7, 2022, https://defbrief.com/2022/04/07/germany-green-lights-use-of-armed-drones-after-years-of-debate/.
[11]“U.S. Drone Strike Kills Al Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri in Afghanistan,” NBC, August 2, 2022, https://www.nbcnews.com/politics/white-house/biden-announce-death-top-al-qaeda-leader-al-zawahiri-sources-say-rcna41046.
[12]〈解放軍「偵打一體」無人機出沒花東外海 疑似繞台灣一周〉，《ETtoday》，2022年7月26日，https://www.ettoday.net/news/20220726/2302751.htm.
[13]“Strikes on Iran Approved by Trump, Then Abruptly Pulled Back,” New York Times, June 20, 2019, https://www.nytimes.com/2019/06/20/world/middleeast/iran-us-drone.html.
[14]“Trump Says He Was ‘Cocked and Loaded’ to Strike Iran, but Pulled Back,” New York Times, June 21, 2019, https://www.nytimes.com/2019/06/21/us/politics/trump-iran-attack.html?.