由TICAD模式看日本對非外交政策瓶頸
2022.08.26
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壹、新聞重點
8月27至28日，日本將於突尼西亞召開第8屆「東京國際非洲發展會議」（Tokyo International Conference on African Development，以下稱TICAD），該國首相岸田文雄將以視訊方式出席。[1] 近期，美俄分別對非洲開展新一輪外交工作，其背景出自歐美國家於烏克蘭危機爆發後欲強化對俄制裁，俄國則急於在國際圍堵下尋求出口。[2] 由於兩者相互對立競爭，非洲國家於國際社會之重要性因而上升。在此背景下，長年以TICAD經營非洲關係的日本，亦不得不檢視此平臺是否發揮具體效果。未來日本之非洲政策是否轉向，殊值關注。
貳、安全意涵
一、驅動日本對非外交政策之要素：國際組織投票權
日本與非洲因地理限制，近代以前並無太大交集，直至1958年，日本政府方於衣索比亞（Ethiopia）設立首座在非大使館，惟當時並未深入經營對非外交。1978年後，日本經濟高速增長，對非洲之「政府開發援助」（Official Development Assistance, ODA）規模隨之擴大，而在1988年後，日本經濟實力直逼美國，使國際社會對日本抱持更大期待。在此背景下，日本長期「只出錢、不出力」之援助模式頻受國際輿論攻擊，進而使其擴大人員投入，更促成日本派遣選舉觀察員及自衛隊赴非洲。[3]
綜觀上述歷史，可發現日本對非政策變化多出自經濟成長及國際壓力等被動因素。其主因在非洲自獨立運動後，尚未出現世界級大國，且在地理位置上不與日本鄰接，日本對其天然資源亦無依賴。故與非洲大陸相較之下，日本於外交戰略上多優先經營歐美、亞太及中東等區域，缺乏深入發展對非關係之主動因素。自日本外務省業務簡報中，可發現其對非洲之敘述首先提及「國際社會大票倉」，其次才是「人口及市場具成長空間」及「天然資源」等。[4] 由上述排列次序，亦可略窺日本外交單位對非洲大陸之思維。而日本於外交政策中將非洲視為「票倉」，或出自其在國際社會長期處於「經濟巨人、政治侏儒」困境，若能獲得非洲國家支持，則有助其獲得與經濟實力匹配之國際地位。
值得注意的是，國際局勢自21世紀以來急速轉變，非洲作為「票倉」之重要性逐漸產生質變。近年，中國挾其經濟及軍事優勢，漸具備將南海「內海化」及突破「第一島鏈」能力。此外，俄國對其擴張野心亦毫不隱蔽。日本應對中俄威脅時，逐步強化國防能量為其最為直接之因應手段。而在間接手段方面，則可發現日本欲藉建立、主導一穩定之國際秩序及價值觀，以維護國家安全[5] 此國際秩序及價值觀是否成立，則端視多數國家是否認同。換言之，即便日本外交政策持續將非洲定位為「票倉」，隨國際情勢變化，此「票倉」隱含之外交實益已由「提升國際地位」轉為「保障國家安全」。故對日本而言，非洲諸國在其外交工作中之戰略地位已較過去大幅上升。
二、TICAD作為日本對非外交平台之重要性
由於非洲戰略地位之轉變，提升日非關係遂成重要課題。在此背景下，長期作為日本及非洲橋梁的「東京國際非洲發展會議」遂備受關注。
冷戰期間，由於美蘇間存在競爭關係，兩大集團對非洲經濟援助均不遺餘力。而在冷戰終結後，由於民主、共產陣營競爭關係不復存在，此外已開發國家多面臨財政收支困境，故國際對非援助規模大幅下降。在此時代背景下，日本何以創設援助非洲的TICAD平台，學界對其決策過程及真實目的仍無定論。惟部分觀點認為，日本建立TICAD之背景，或出自該國欲爭取非洲國家支持其成為聯合國常任理事國，亦可能出自其解除對南非經濟制裁之配套措施。[6] 無論具體動機為何，日本於1993年召開第1屆TICAD並發表「東京宣言」後，亦一併確立其以「政府開發援助」為主軸之援非模式。[7] 其後，由於日本政府財政狀況漸趨困難，而非洲則進入高速經濟增長期，TICAD之援助模式遂於第4至5屆間（2008至2013年）逐漸轉化為民間資金為主、政府資金為輔之援助方式。[8] 日本政府規劃之具體援助內容，多以誘導大型企業對當地製造業及公共基礎設施進行投資為中心，而此政策特徵亦延續迄今。
參、趨勢研判
一、TICAD模式陷瓶頸，平台轉型迫在眉睫
如上所述，第1至3屆TICAD間，日本政府對非援助模式係以政府直接出資為主，爭取非洲國家於國際組織之選票則為其具體效益之一。[9] 然在第4屆TICAD後，由於援助主力由政府資金轉為民間資金，而民間企業基於資源配置及商業利益等考量，其決策與行動未必與本國之外交戰略相互契合，使日本政府對非洲國家承諾之投資面臨失信、跳票風險。依日本貿易振興機構數據，2008年日本對非投資總額為73億美金，2013年達120億美金峰值後，未再有顯著增長，2020年更滑落至48億美金，為2007年以來之新低點。2021年雖小幅增長為57億美金，惟就總額而言，遠不及2013年之投資額，[10] 以上數據更顯示日本政府藉TICAD模式開展對非外交已陷瓶頸。
據媒體報導，第8屆TICAD舉辦在即，日本為在帳面上達成此前承諾之援助金額，遂將國際機構通過日本援非款項及經第三國企業投入非洲之款項一併計入，方能勉強達標。換言之，若不粉飾數值，日本政府以TICAD經營對非關係之戰略可謂成效闕如。此現象亦使日本政府內部對TICAD漸失信心，甚至存在主張停辦之意見。[11] 近期，日本經濟同友會趕在TICAD召開前夕成立「非洲特別基金」，預計於2024年對非投資100至150億日圓，[12] 顯有在TICAD前加速追趕之意。然以民間企業之力，能多大程度滿足日本政府之政策目標，仍不無疑慮。
換言之，非洲國家戰略地位雖漸趨重要，然TICAD以民間資金為主軸之援助方式，似已達到瓶頸，日本政府亦不得不思考該機制後續走向。對此，第7屆TICAD會後總結意見中，曾出現「政府巨額投資有違國民認知與期待，故TICAD應以民間資金持續推動」等意見，[13] 惟考量以民間資金推展日非關係之非效率性，日本對非政策似已陷入兩難。
二、日本對非外交政策勢將轉向
如上所述，日本政府迄今以民間企業資金為主軸之開發援助政策，並未獲得實際效果。對此，或應再次檢視社會大眾對其非洲政策觀感，以期精進。
依據日本外務省2022年4月公布之政策民調顯示，在「日本對非外交政策應加強領域」提問中，日本民眾對協助脫貧（贊成率56.4%，以下同）、維護當地和平及安定（55.1%）、強化於國際組織之合作（45.3%）及強化對新冠肺炎等傳染病援助（41%）等選項呈現較高支持率。其中值得注意的是，促進日本企業非洲商務及投資（38%）於各選項中居於末位。[14] 由以上數據觀之，在日本大眾認知中，誘導日本企業推行非洲經濟活動並非當務之急。而鑒於現行以民間資金援助模式已達瓶頸，復以民眾認為由非洲獲得經濟利益並非最為緊迫之議題，日本政府或將由其他手段尋求突破。
以上述外務省民調中「維護和平」及「因應疾病」等選項為例，日本除提高政府及民間資金投資額之外，或存在其他選項。例如，日本自衛隊雖已於非洲吉布地（Djibouti）建立據點，然其最大目的並非參與維和行動，而係確保該國高度依賴之中東能源供應鏈，故日本政府在非洲維和事務上或存在更大參與空間。此外，以新冠疫苗為例，截至2022年5月15日為止，日本政府直接供給亞洲國家2,465萬劑疫苗，對非洲國家卻尚無直接供給。在日本循「COVID-19疫苗全球取得機制」（COVAX）對他國供給的1,938萬劑中，非洲國家亦僅獲322萬劑。[15] 此差距或源自日本防疫考量（減少鄰國傳染率以圍堵本國防疫破口），然考量非洲諸國於國際社會地位漸趨重要，日本政府或將思考跳脫資金援助，改以此類手段強化對非外交工作。
[1]日本首相岸田原訂親自出席，惟官邸於8月21日稱其感染新冠肺炎，將改由視訊方式出席。參見〈詳訊：首相岸田文雄感染新冠 取消外訪行程〉，《共同網》，2022年8月21日，https://tchina.kyodonews.net/news/2022/08/b4d6bc1a65c5--.html。
[2]〈米政権、アフリカで中国・ロシアに対抗 人権侵害に制裁〉，《日本経済新聞》，2022年8月8日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN080060Y2A800C2000000/。〈中國在非洲開展新一輪外交活動〉，《紐約時報中文網》，2022年7月26日，https://cn.nytimes.com/china/20220726/china-diplomacy-africa/zh-hant/。
[3]〈榎泰邦 中近東アフリカ局長演説－アフリカが直面する課題とわが国の対アフリカ外交〉，《日本外務省》，2000年6月30日，https://reurl.cc/kErLq9。
[4]〈アフリカ概要と日本の対アフリカ外交〉，《日本外務省アフリカ部》，2019年1月，https://www.eduport.mext.go.jp/epsite/wp-content/uploads/2021/03/africa1_shiryo2.pdf。
[5]日本政府對烏克蘭危機及南海局勢等，於國際場合均一貫主張「遵循國際法、聯合國海洋公約、堅決反對以力量片面改變現狀」等論調。相關言論參見〈日ASEAN外相会議〉，《日本外務省》，2022年8月4日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/a_o/rp/page1_001254.html。
[6]藤生将治，〈TICADの変遷― 我が国アフリカ外交の今後の方向性について ―〉，《立法と調査》，第419號（2019年12月），頁32-38。
[7]〈TICAD I（第1回アフリカ開発会議）「東京宣言」〉，《日本外務省》，1993年10月6日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc_senge.html。
[8]白戸圭一，〈転機を迎えたTICADプロセス〉，《アフリカレポート》，第60巻（2022年7月），頁32-38。
[9]白戸圭一，〈令和3年度ニューノーマル・アフリカとの協働ビジネス構築の調査研究〉，《ITI調査研究シリーズ》，第125號（2022年2月），頁8。
[10]〈直接投資統計〉，《日本貿易振興機構》，2022年，https://www.jetro.go.jp/world/japan/stats/fdi.html。
[11]〈TICADあと2回？ 最後の巨大市場「アフリカ」の攻略法〉，《日本経済新聞》，2022年6月10日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOCD312T70R30C22A5000000/。
[12]〈アフリカ特化ファンド設立 100億円超、経済同友会〉，《日本経済新聞》，2022年7月28日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA28A9Z0Y2A720C2000000/。
[13]同註11。
[14]〈令和3年度 外交に関する国内世論調査（RDD方式による電話法）報告書〉，《日本外務省》，2022年4月20日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100333982.pdf。
[15]〈日本によるワクチン関連支援〉，《日本外務省》，2022年4月，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100221711.pdf。