中國強化與緬甸軍政府外交關係之戰略考量
2022.08.26
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壹、新聞重點
中國外交部長王毅於2022年7月4日訪問緬甸，訪問期間在緬甸蒲甘（Pu Gam）出席「瀾湄合作」（Lancang-Mekong Cooperation, LMC）第七次外長會議，並同緬甸外交部長溫納貌倫（Wunna Maung Lwin）舉行雙邊會談。[1] 該會議是2021年2月緬甸發生軍事政變之後中國外交最高層級官員首次參與緬甸主辦的國際活動，也是緬甸首次舉行的東南亞多國高層會議，參與國家包括：中國、柬埔寨、寮國、緬甸、泰國和越南等。[2]
在會議中王毅與溫納貌倫不僅承諾要加強「中緬經濟走廊」的建設，也強調要在維持緊密的中緬關係中支持彼此領土主權完整，中方同時呼籲緬甸軍政府要與反對派舉行會談。在會後，中國外交部發表聲明，稱王毅在訪問緬甸期間並未談論遭關押的翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi），亦未與緬甸軍政府領導人敏昂萊（Min Aung Hlaing）會面。從這次王毅訪問緬甸的外交作為可看出，中國在對緬甸外交關係上表現相當小心與克制，並未明確公開表示支持緬甸軍政權，似乎只是要繼續強化兩國外交關係。[3]
貳、安全意涵
儘管國際社會對向緬甸軍政府提供任何支持的任何國家仍嚴厲批評，但北京卻只密切關注其在該國的關鍵投資項目，因為近年來緬甸的政治動盪和當地對中國項目的抗議激起了兩國之間的緊張關係，經貿利益已經嚴重受到影響。然而，近期北京似乎已經逐漸適應緬甸政變之後的軍政府，同時也小心翼翼地透過深化與當地社群合作以作為擴大影響力的基礎，以期讓中國在緬甸的經貿投資項目能夠順利無礙。[4] 中國外長王毅在今年7月訪問政變後的緬甸，其背後的戰略考量，分析如下：
一、確保中國在緬甸的「一帶一路」投資
由於緬甸政局相當不穩定，使得中緬之間的關係發展，已經從最初完全依賴緬甸國家政府和統治菁英，轉變為建構並強化與當地社群經貿合作夥伴和非正式顧問的互信關係，這種轉變在某種程度上已經改善了中緬之間的商業互動模式。[5] 在緬甸去年發生政變後，中國至今仍拒絕將緬甸軍方的行為描述為「政變」，中國仍積極強化與緬甸的外交關係，關鍵要素之一就是要確保「一帶一路」倡議在緬甸進行的經貿投資項目，以下僅就幾項關鍵項目進行分析：
（一）中緬新通道：一條從中國西南重慶市到緬甸南部曼德勒（Mandalay）的「中緬新通道」（重慶—臨滄—緬甸）國際鐵路線於今年5月開始運營，重慶到緬甸的物流時間將縮短20天左右，物流成本也會隨之降低近20%，相當有利於中國與東協之間的經貿運輸，尤其是《區域全面經濟夥伴關係協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）成員間經貿關係的連結。[6]
（二）稀土資源：中國自1990年代來一直是世界稀土礦產大國，但因經多年大量開採已造成中國稀土資源迅速消耗，因此需要從外國進口稀土。中國目前大約有一半的重要稀土材料來自緬甸，例如：鏑和铽，且廣泛用於電池和電機等產品，對中國蓬勃發展的電動汽車產業以及中國計畫到2060年要實現碳中和的目標至關重要。[7]
（三）銅礦資源：緬甸萊比塘銅礦（Letpadaung Copper Mine）是中國國營的萬寶礦產公司和緬甸軍方的緬甸經濟控股有限公司（Myanmar Economic Holdings Limited, MEHL）所合資的企業，總投資約10.65億美元。之前該公司因為遭到控訴非法沒收土地、人民安置、徵收補償、環境保護等問題，發生多次嚴重警民衝突，也曾經多次終止運作。[8] 因為銅礦對中國工業發展相當重要，所以中國有意藉強化與緬甸的關係以穩定銅礦生產。
二、維護中國在緬甸的政治與經濟影響力
在地緣政治經濟的鄰近性上，中國一直以經貿投資為誘因，企圖要將緬甸變成一個容易任其擺佈的衛星國家，而美國則是利用「棍棒與蘿蔔」（也就是經貿制裁手段與經貿援助）的兩手策略，來要求緬甸軍方向民主制度過渡，以避免該國過於依賴中國。[9] 在現實上，美國拜登政府上任後，除持續對緬甸實施制裁外，也強力呼籲緬甸軍政府尊重2020年的大選結果，並釋放包括翁山蘇姬等人。在中國方面，自從中國在緬甸推廣「一帶一路」以來，就不時與地方利益發生衝突，緬甸軍方對中國也早有戒心。嚴格來說，美中雙方對於緬甸軍政府而言都不受青睞。
儘管中緬之間仍存有上述的隔閡，但中國近幾年來依然是緬甸最大的貿易夥伴，加上新加坡、日本、韓國和泰國等國在這一兩年在緬甸也投入了大量資金，使得該國不再像幾十年前的軍事統治時期那般孤立而且僅依賴中國。但是相較於其他國家在緬甸的經貿投資活動，中國因為在外交秉持一貫「不干涉內政」原則，中國因此比起美國及其他國家在左右緬甸政經發展上能夠發揮更大的影響力。[10] 在國家利益優先的前提下，中國在過去不僅與翁山蘇姬的「全國民主聯盟」（National League for Democracy, NLD）建立了緊密的政經互動，現在中國更積極要與緬甸軍政府加強外交關係，並深化與地方社群的經貿合作關係
從這次王毅訪問緬甸的行程來看，中方似乎已經認清與緬甸關係的發展不再取決於文人或軍人掌權。因為在地緣因素下，緬甸無論是誰掌權都需要與中國進行經貿合作，也使得中國能夠在該國深耕其經濟影響力，例如：緬甸外長翁納貌倫於今年4月1日訪問中國，中緬雙方還交換了關於經濟、技術和農業合作的文件。[11] 就緬甸軍政府而言，基於西方反對其推翻民選政府，使得緬甸軍方不得不向中國靠攏，儘管之前軍方對中國也持戒心，但在美國等西方國家的制裁壓力下，中國仍是緬甸軍政府的重要依靠，也因此讓中國在該國的政治影響力上獲利。
參、趨勢研判
緬甸的地理位置介於東南亞與南亞之間而且濱臨印度洋，是印度、孟加拉、中南半島國家與中國之間的主要貿易樞紐。所以緬甸可謂是中國通往印度洋的必經之路，也是中國「一帶一路」戰略規劃的重要環節。假使中國能夠打通緬甸臨近印度洋的航道並控制之，就能將中國產品或中東石油，繞過繁忙的麻六甲海峽航道，直接運往中東及歐洲或中國。未來中國與緬甸關係的發展趨勢，有以下兩點分析：
一、緬甸將是解決中國「麻六甲困境」的關鍵
就緬甸軍方而言，其對侵犯國家主權的事情一向都高度敏感，前翁山蘇姬政府同意中國在「一帶一路」框架下興建一條縱貫該國領土的「人字形」經濟走廊，[12] 軍方有可能會從安全角度來重新評估。但數十年來，緬甸軍方不僅接受中國的支援（資金、武器和外交掩護）以進行地下武裝戰鬥，尚與中國開展著一系列合作迄今。在目前軍政府的執政下，中緬雙方似乎已經逐漸形成某種程度的安全互賴。由於「麻六甲困境」關乎中國能源安全，中國因此相當重視中緬經濟走廊上的皎漂港（Kyaukpyu）與通往雲南昆明的中緬油氣管道，[13] 為避免中東能源進口受到阻礙，中國持續與緬甸軍方維持安全關係的目的之一，不外乎就是要確保皎漂港與中緬油氣管道安全。
二、中國強化與緬甸政經關係是可預期的發展
就中國的安全戰略思維而言，一個民主化且向西方民主國家靠攏的緬甸將可能會對其國家安全與經濟發展構成威脅，所以在背後力挺緬甸軍方勢力是可預期的理性抉擇。值得注意的是，在正當美中經貿大戰白熱化之際，中國的稀土自然就成為其反制美國對其經濟制裁的重要工具。基於緬甸目前是全球第三大稀土輸出國，中國近期藉由拉攏緬甸軍政府，並積極要與之發展政治結盟與經濟依賴關係，企圖掌控緬甸稀土以符合中國戰略利益，這些都是中國擴張影響力下可被預期的作為。
[1]Maria Siow, “Wang Yi’s Myanmar Trip Could Derail Asean’s Peace Plan by Legitimising Junta, Analysts Say,” United States Institute of Peace, July 7, 2022, https://reurl.cc/8pNbYX.
[2]Nadya Yeh, “Beijing Makes Its Most High-Level Visit to Myanmar Since the Coup,” SupChina, July 5, 2022, https://supchina.com/2022/07/05/beijing-makes-its-most-high-level-visit-to-myanmar-since-the-coup/.
[3]〈政變後王毅首訪緬甸 北京背後有何盤算？〉，《德國之聲中文網》，2022年7月4日，https://www.dw.com/zh/政變後王毅首訪緬甸-北京背後有何盤算/a-62348339?zhongwen=trad。
[4]Jason Tower, “China Bets Strategic Projects, Regional Stability on Myanmar Coup Regime,” United States Institute of Peace, July 14, 2022, https://www.usip.org/publications/2022/07/china-bets-strategic-projects-regional-stability-myanmar-coup-regime.
[5]陳品潔，〈中國企業的高適應能力幫助其在外國“紮根”〉，《亞洲自由電台》，2022年3月10日，https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/junshiwaijiao/cm-03102022094611.html。
[6]〈物流縮短20天，重慶到緬甸國際班列首發〉，《聯合新聞網》，2022年5月25日，https://udn.com/news/story/7333/6337872。
[7]〈稀土價格去年一飛沖天，今年料延續火熱勢頭〉，《路透社》，2022年2月8日，https://www.reuters.com/article/rareearths-prices-idCNL6S2UJ01L。
[8]〈中國“走出去”企業緬甸社區溝通實踐調研報告：緬甸萬寶萊比塘銅礦案例〉，《國際基礎設施合作研究系列報告》，《中國對外承包工程商會》，2021年11月2日，https://www.chinca.org/CICA/DROCEI/TP/21110209224211。
[9]Steven Lee Myers and Hannah Beech, “In Geopolitical Struggle Over Myanmar, China Has an Edge,” The New York Times, February 8, 2021, https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20210208/myanmar-coup-china-united-states/zh-hant/.
[10]Steven Lee Myers and Hannah Beech, Ibid.
[11]小山，〈緬甸外長罕見突訪中國〉，《法國國際廣播電臺》，2022年4月2日，https://www.rfi.fr/tw/中國/20220402-緬甸外長罕見突訪中國。
[12]中緬經濟走廊北起中國雲南瑞麗，經中緬邊境南下至緬甸曼德勒，然後再分別向東西延伸到皎漂和仰光。
[13]緬甸皎漂港的戰略地位對中國而言相當重要，中國的西南和東南地區是重要經濟地區，來自皎漂港的石油可以快速地到達昆明、成都，輻射西南和東南地區。